De igual manera, en la Ley se reunieron las disposiciones “en torno a la atención, protección y reparación a las víctimas”, e introdujo nuevos instrumentos, mecanismos e institucionalidad “para la materialización de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, así como garantizar que las violaciones a los derechos humanos no se vuelvan a repetir” (Gaceta #63).
En el ámbito de la restitución de tierras, fue claro en señalarse que el propósito era el de hacer “realidad en forma expedita y segura el derecho de restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente por actos generalizados de violencia armada ilegal desde 1991 hasta la vigencia de la presente ley”, y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras quien impulsaría el proceso, aportaría los elementos probatorios necesarios para que el Magistrado de las Salas de Restitución de Tierras de los Tribunales Superiores dicten la sentencia con elementos necesarios y suficientes de juicio (Gaceta #63).
Todo lo anterior, en el marco de justicia transicional y el establecimiento de áreas prioritarias (micro focalización) para el proceso de restitución. Uno de los productos del proceso será la formalización, al convertir los predios restituidos en bienes patrimoniales negociable en el mercado formal.
Lo anterior, permite señalar que una de las variables que incide en el proceso de restitución de tierras es la seguridad en el territorio. Una condición previa al proceso administrativo está asociada con la micro focalización del área (municipio, corregimiento, vereda o predio). La micro focalización es un mecanismo previsto en la Ley 1448 o Ley de víctimas y restitución de tierras, atendiendo el principio de gradualidad[2]. Entre los elementos a tener presenta para declarar una zona micro focalizada se encuentran: i) Las condiciones de seguridad; ii) La densidad histórica del despojo; y, iii) La existencia de condiciones para el retorno.
De acuerdo con los micro datos publicados[3] por la Unidad de Restitución de Tierras (URT), a la fecha hay 122 mil 463 solicitudes que corresponde a 111 mil 672 predios y a 91 mil 899 solicitantes. Los predios correspondientes a las solicitudes se encuentran en 1.006 municipios.
El indicador de Seguridad
Con base en información pública a nivel municipal acerca del número de hectáreas de los cultivos de coca; del número de homicidios; del número de hurtos; del número de personas desplazadas (más precisamente, el índice de intensidad del desplazamiento forzado); y, eventos de las minas antipersona (MUSE-MAP), se construyó un índice sintético de seguridad. Este índice se encuentra entre cero (0) y uno (1). Uno es máxima inseguridad y cero máxima seguridad. El de mayor inseguridad fue San Andrés de Tumaco y el de mayor seguridad Popayán. El resultado del índice se muestra en el Mapa 1.
El objetivo en estas líneas es el de presentar algunos hechos estilizados del proceso de restitución de tierras ordenado por la Ley 1448 de 2011 y la seguridad territorial, así como algunas aproximaciones respecto a la detección de algunos riesgos, en cuanto a la seguridad municipal como del proceso de restitución de tierras.
De la base de datos como del cruce de los mapas, es posible señalar:
En el 23% de los municipios hay cultivos de coca; mientras que en el 51% de ellos hay minas antipersona.
Como se sabe, el riesgo está asociado a la probabilidad que ocurra un evento, y se expresa como un valor decimal que oscila entre 0 y 1, donde 1 es la certeza absoluta que ocurre el evento y 0 la imposibilidad que el evento se presente.
Dado lo anterior, el riesgo que exista un área con cultivos de uso ilícito (Mapa 2) y la presencia de minas antipersona (Mapa 3) en un municipio colombiano es del 20%. De igual manera, la probabilidad de encontrar un municipio con coca que no tenga minas antipersona es del 41%. Finalmente, es fácil comprobar que estas dos variables no son independientes, pues el producto de sus probabilidades marginales no es igual a la probabilidad conjunta. En otras palabras, minas antipersona y cultivos de coca no son eventos independientes.
En el caso del desplazamiento forzado, el proceso identifica dos situaciones a nivel municipal: una, la expulsión de ciudadanos de un municipio; y, la otra; la recepción de ciudadanos. Con el primero se calcula un índice de intensidad (Mapa 4) y con el segundo un índice de presión (Mapa 5). La variable que se utilizó para calcular el índice de seguridad municipal fue la intensidad.
El análisis entre desplazamiento forzado, expulsión de ciudadanos (más de 100 familias en el periodo 1990-2019) de su territorio y los cultivos de coca muestra que estos dos eventos no son independientes. El riesgo que un municipio colombiano tenga áreas de cultivos de coca y se presente desplazamiento de ciudadanos es del 22%. De igual manera, el riesgo que exista desplazamiento forzado en áreas donde no hay cultivos de coca es casi nula, 0.5%.
De igual manera, es posible proceder con el análisis de las otras variables de seguridad.
El proceso de restitución de tierras
Resoluciones de Micro focalización
La URT ha emitido (proferido) unas 1.028 resoluciones de micro focalización donde se concentra el 77.2% del total de solicitudes, ubicadas en 559 municipios del país. En 366 municipios hay tan sólo una resolución, mientras que, en el resto, más de una. Por ejemplo, en Turbo (Antioquia) hay 20 resoluciones; en Montería 15; en Cúcuta 12; en San Carlos (Antioquia) 11; o, en Puerto Gaitán (Meta) 10 (Cuadro 1). El número de solicitudes no micro focalizadas asciende a 27 mil 927.
Una primera hipótesis a contrastar es si las resoluciones de micro focalización asociadas a los 559 municipios guardan relación con el indicador de seguridad. La prueba determina que el indicador de seguridad contribuye a explicar el número de resoluciones, además de señalar que entre mayor es el nivel de inseguridad mayor el número de resoluciones, pues dados los niveles de seguridad e inseguridad en el área municipal, se micro focaliza por partes.
Uno de los determinantes del índice de intensidad, son las minas antipersona. Lo que también equivale a decir que estos dos eventos no son independientes. Los cálculos del riesgo en estos dos eventos, minas y desplazamiento muestran que la probabilidad que un municipio con minas antipersona tenga resoluciones de micro focalización es del 33%. Si bien esta probabilidad es alta, hay que señalar que no es justo con la URT ni con el proceso señalar que la Unidad esta micro focalizando en zonas minadas, pues aquí el trabajo y las probabilidades se calculan a nivel de toda el área municipal, y como se señaló, un área micro focalizada puede llegar a nivel de municipio, corregimiento, vereda o predio.
Número de solicitudes
De acuerdo con los registros administrativos de la URT, el número de solicitudes asciende a 122 mil 463, concentradas en los departamentos de Antioquia (17.4%); Meta (7.0%); Cesar (6.4%); y, Bolívar (6.3%).
A nivel municipal, el 50% de las solicitudes se encuentra en el 7% de los municipios colombianos, ubicados en los departamentos de Antioquia (13); Meta (8); Putumayo (7); Cesar (6); Bolívar (4); Nariño (4); Tolima (4); Cauca (3); Córdoba (3); Sucre (2); Guaviare (2); Valle del Cauca (2); Chocó (1); Vichada (1); entre otros (Mapa 8).
Una hipótesis para contrastar aquí es si el número de solicitudes guarda relación con el indicador de seguridad. Cuando se correlacionan estas dos variables se encuentra no sólo una relación positiva sino significativa también. Es decir, a mayor inseguridad mayor ha sido el número de solicitudes de restitución de tierras.
Ahora bien, del total de solicitudes, el 38.9% se encuentran en trámite; el 21.4% en inscripción y el 39.6% fueron no inscritos. En otras palabras, el 61.0% de las solicitudes han finalizado la etapa administrativa.
Aquí llama la atención el porcentaje tan alto de solicitudes no inscritas, el 39.6% de las 122 mil 463 solicitudes. Si se estudia con cierto detalle el número de solicitudes no inscritas se encuentra que un diez por ciento del total se encuentra localizados en los municipios de El Carmen de Bolívar; Valledupar; Valle del Guamuez; Turbo; Montería; Ovejas; San Carlos; San Jacinto; Barrancabermeja; y Tumaco (Mapa 9).
De igual manera, hay cerca de 100 municipios donde el número de solicitudes es superior a 100 y el número de predios no inscritos, respecto al total de solicitudes del municipio es superior al 50% (Cuadro 2, Mapa 10), donde la relación entre los índices de seguridad y el número de solicitudes no inscritas es positiva y significativa desde el punto de vista estadístico.
Cuadro 2. Número de solicitudes no inscritas y su relación con el total del municipio
En este orden de ideas, es importante esperar los resultados de la investigación que adelanta la Procuraduría General de la Nación a efectos de obtener conclusiones acerca de las razones por las cuales estas solicitudes resultan no inscritas, pues su porcentaje no es nada despreciable, como tampoco su distribución espacial, más aún cuando el número de solicitudes no inscritas y el índice de intensidad del conflicto tiene un coeficiente de correlación positivo y significativo del 37%.
Finalmente, hay que señalar que, de las solicitudes inscritas, 18 mil 478 se encuentran en la etapa judicial, de las cuales el 56.3% (10 mil 396 solicitudes) ya tienen resolución en las sentencias.
Respecto al número de solicitudes que se encuentran en áreas no micro focalizadas, las cuales ascienden a cerca de 30 mil solicitudes, el Gobierno nacional y el Congreso de la República deben buscar los mecanismos a efecto de cumplir con el objetivo de la Ley: hacer “realidad en forma expedita y segura el derecho de restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente por actos generalizados de violencia armada ilegal desde 1991 hasta la vigencia de la presente ley”; lo cual se logra con la ampliación del plazo de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.
Baldíos
Como es sabido, la adjudicación de las tierras baldías, tiene como objetivo el permitir el acceso a la propiedad de la tierra a los trabajadores agrarios que carecen de ella; además de contribuir a mejorar su calidad de vida como a aumentar el ingreso de las familias adjudicatarias.
Es por ello que la Corte Constitucional ha persistido en que la adjudicación de las tierras baldías debe de ir acompañada de la provisión de bienes públicos esenciales (educación, salud, agua potable, saneamiento básico, entre otros) como de bienes públicos complementarios (vías de comunicación; internet; energía eléctrica; líneas de créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de subsidios para la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc.).
Cuadro 3. Baldíos con Folio de Matricula Inmobiliaria
Además, todo lo anterior, debe de ser cerrado con la función social de las tierras baldías, que no es más que la obligación de explotar la tierra “económicamente y destinarla exclusivamente a actividades agrícolas, en no explotar el terreno si está destinado a la reserva o conservación de recursos naturales renovables, etc., en una palabra, la función social consiste en que el derecho de propiedad debe ser ejercido en forma tal que no perjudique sino que beneficie a la sociedad, dándole la destinación o uso acorde con las necesidades colectivas y respetando los derechos de los demás” (CC. Sentencia 595 de 1995).
En el tema del conflicto armado, la tierra ha sido un activo preciado. Por ello, llama la atención que en áreas de mayor intensidad del conflicto armado como de los niveles de inseguridad, se traslapen con los municipios con un alto número de resoluciones de asignación de tierras baldías (Cuadro 3). Aprovechándose de la falta de claridad de los derechos de propiedad de las tierras baldías como de los niveles de incertidumbre e inseguridad, los hombres de la guerra aumentaron sus áreas acumuladas, despojando a los trabajadores agrarios.
Por tal razón, el mandato de la Corte Constitucional acerca de la imprescriptibilidad de terrenos baldíos es de gran valía, en un marco transicional de verdad y justicia.
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Jorge Espitia
Foto obtenida de:https://www.las2orillas.co/
[1] Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley Número 213 de 2010 Senado – 107 de 2010 Cámara. Gaceta del Congreso número 63 del año XX.
[2] “Artículo 18. GRADUALIDAD. El principio de gradualidad implica la responsabilidad Estatal de diseñar herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada implementación de los programas, planes y proyectos de atención, asistencia y reparación, sin desconocer la obligación de implementarlos en todo el país en un lapso determinado, respetando el principio constitucional de igualdad” (Ley 1448 de 2011).
[3] https://www.datos.gov.co/browse?q=Restituci%C3%B3n+de+tierras. Fecha de consulta 10 septiembre de 2019.
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