El Grupo de Memoria Histórica ha calculado que entre 1958 y el año 2012 se registraron 220.000 asesinatos
relacionados con el conflicto armado interno y de acuerdo con cifras del propio gobierno se han registrado desde 1980 y hasta el año 2013 un total de 60.000 desparecidos de los cuáles el Estado ha reconocido 17 mil como delitos de desaparición forzada directamente relacionados con el conflicto armado, el Departamento Nacional de Planeación ha registrado 40 mil secuestros desde el año de 1980 hasta el año 2013. Entre 2007 y 2012 se registraron por lo menos 48.915 víctimas de violencia sexual cometidas contra menores de 18 años, de los cuales 41.313 eran niñas y 7.602 niños, en 1.070 municipios de los 1.130 municipios del país. Muchos otros delitos se relacionan con el conflicto armado interno como el asesinato de cerca de 3.000 dirigentes sindicales entre 1986 y el año 2013 así como más de 1.300 líderes indígenas entre el año 2000 y el año 2013.
Este panorama nos muestra la dimensión del drama que deja el conflicto armado en el que el 15% de la población colombiana termina siendo víctima. Para enfrentar esta tragedia nacional y en el contexto de los diálogos se hace necesario el reconocimiento de todas las víctimas, la responsabilidad de los actores armados, la satisfacción de los derechos de las víctimas, la participación de ellas, el esclarecimiento de la verdad, la reparación, garantías de protección y seguridad, y la no repetición,
LA RESTITUCION DE TIERRAS Y LA LEY 1448
Por: Pedro Santana Rodríguez
No cabe la menor duda que uno de las motivaciones centrales para el desencadenamiento del conflicto armado que vive Colombia desde hace más de sesenta años se relaciona con el conflicto por la tierra. El historiador Paul Oquist en su clásico libro Violencia, Conflicto y Política en Colombia, registró que para el período 1948-1966, se registraron 193.017 víctimas fatales, 393.648 parcelas abandonadas y 2’003.600 desplazados (Oquist. Paul. 1978: págs. 322-324). El más reciente informe de la Contraloría General de la República presentado al Congreso en el mes de septiembre de 2015 señala, con base en su primera encuesta sobre los derechos de las víctimas, que el despojo y abandono de tierras entre enero de 1995 y diciembre de 2013, asciende aproximadamente a 7’073.897 hectáreas, lo que equivale aproximadamente al 6% del territorio nacional, y habría afectado a 432.792 grupos familiares.
Precisamente esta fue una de las razones centrales que motivó a la Corte Constitucional para amparar los derechos de la población desplazada en le sentencia T025/2004 que reconoció los derechos de las víctimas a la restitución como parte de las medidas de reparación y es precisamente sobre esta realidad que el gobierno del presidente, Juan Manuel Santos, presentó al Congreso de la República un proyecto de Ley que el Congreso aprobó en el año 2011 (Ley 1448) en que se establece una política pública que tiene como uno de sus propósitos centrales la restitución de la tierra despojada o abandonada por esos cientos de miles de familias a quienes el Estado no garantizó su derecho a vivir en el territorio en que desarrollaban su proyecto de vida social, económico y político. En esa ley se estable un procedimiento para la restitución que grosso modo establece una etapa administrativa en que se hace el registro y el estudio de la situación jurídica de las tierras y posteriormente esta documentación se traslada a los jueces de la jurisdicción agraria para que sean ellos los que decidan sobre la restitución. La ley invierte la carga de la prueba a favor de las víctimas y establece unos plazos para que los jueces fallen en cada caso.
El gobierno en la reglamentación de la Ley (decretos 4829 de 2011 y 599 de 2012) estableció como requisito previo para que los jueces inicien el proceso de restitución que los predios en cuestión estén en una zona que haya sido macrofocalizada y microfocalizada por parte del Ministerio de Defensa, como regiones en las cuales existen unas condiciones mínimas de seguridad para el retorno de las víctimas desplazadas a sus parcelas. Este es un criterio que en teoría es muy importante para brindar condiciones de seguridad a las familias retornadas y evitar de esta manera posibles hechos de revictimización.
Desde el año 2012 y hasta el 26 de febrero del año 2016 de acuerdo con la información de la Unidad de Restitución de Tierras se habían presentado 87.303 solicitudes de inscripción en el registro de tierras abandonadas y despojadas forzosamente por parte de 58.845 titulares que correspondían a 71.950 predios, los reclamantes eran 23.932 mujeres y 34.794 hombres y en total se estaban reclamando un poco más de 4,3 millones de hectáreas. El Ministerio de Defensa había declarado habilitadas 42.974 solicitudes para iniciar el proceso de restitución o sea el 47% del total de solicitudes. Por su parte la Unidad de Restitución de Tierras reportó que 30.834 de las solicitudes habían finalizado su trámite en la fase administrativa de los cuales 15.754 solicitudes no fueron inscritas lo que equivale al 51,09% y 15.080 fueron inscritas que corresponde al restante 48,1%.
Del total de solicitudes la Unidad de Restitución informó con corte repito al 26 de febrero del año 2016 que habían sido trasladados a los jueces 4.529 demandas de restitución y que entre los casos rechazados en la inscripción y las sentencias de los jueces se había llegado a resolver 19.074 casos de restitución finalizados lo que representa sobre el total de 87.303 solicitudes un 21,84% del total. Los jueces habían promulgado hasta esa fecha 1.608 sentencias de restitución y en esas sentencias fueron resueltas 3.320 solicitudes con orden de restitución de 2.635 predios y 21.101 beneficiarios de las sentencias y una restitución ordenada de 181.079,3 hectáreas.
Algunos comentarios son necesarios a las cifras anteriores, de las solicitudes de inscripción tramitadas fueron rechazadas el 51,09% lo que constituye un porcentaje muy alto y allí habría que establecer cuáles fueron las razones para ese rechazo y una pregunta obvia ¿qué pasará con esas solicitudes rechazadas? ¿Cuáles son los mecanismos que tienen los titulares de esas solicitudes y que camino les queda para apelar esa decisión? Para avanzar en una evaluación más profunda habría que establecer cuáles son las principales razones por las cuáles estas solicitudes fueron negadas.
Una segunda conclusión es que el porcentaje de tierras restituidas es hasta ahora muy bajo con relación al total de las tierras reclamadas por las víctimas que superan los 4,3 millones de hectáreas, es decir, las 181.079,3 hectáreas restituidas no llegan al 5% del total de tierras reclamadas en las solicitudes de restitución.
Las dificultades de la restitución
Restituir la tierra abandonada y despojada es un gran reto que enfrenta serias dificultades en nuestro país. La primera dificultad está relacionada con la persistencia del conflicto, este es un proceso que se ha iniciado y que marcha sin que el conflicto armado haya terminado y ello entraña serios riegos para la seguridad de las familias despojadas que reclaman y quieren regresar a sus parcelas. Una segunda dificultad consiste en la informalidad que se mantiene en cuanto a los títulos de propiedad. Se calcula que cerca del 50% de los predios que se trabajan honestamente en nuestro país no cuentan con títulos plenos de propiedad, sino precarios. Quienes los trabajan no tienen el respaldo de escrituras o títulos colectivos en debida forma (Restrepo, Juan Camilo y Bernal, Andrés. Junio 214: pg.22), por eso la principal razón para no admitir las demandas de restitución, un 54%, corresponde a la falta de aclaración sobre la identificación del predio y a que los reclamantes no aportan certificado de tradición y libertad 28%, es decir, que en un 82% las demandas no son admitidas por aspectos relacionados con las condiciones jurídicas de informalidad en la tenencia y propiedad de los predios.
Y un tercer factor se puede relacionar con las vías jurídicas que se asumieron para la restitución en la ley 1448/2011 y en sus decretos reglamentarios, quizás el factor más importante sea el de la total judicialización de los procesos de restitución. En efecto solo se restituye el predio con orden judicial, si bien esto da una completa seguridad hace lento el proceso. En otros países, Alemania por ejemplo, se descargó el grueso de la restitución a las autoridades administrativas y solo subsidiariamente se entregó a los jueces la restitución. Este tema ha sido objeto de debate e incluso se presentó en el Congreso de la República un Proyecto de reforma a la ley 1448 para establecer la restitución por vía administrativa cuando no hubiese otro reclamante sobre el predio, en este caso, la restitución tendría que ser resuelta por los jueces.
Un cuarto factor lo constituye la oposición de sectores políticos, bandas criminales y más recientemente la oposición al proceso que se viene orquestando desde la Procuraduría General de la Nación que poco o nada ha hecho por los derechos de las víctimas a la restitución y que ahora ha emprendido una convocatoria a sectores ocupantes de hecho o compradores de esos predios a quienes el procurador general, Alejandro Ordoñez, ha llamado ocupantes o compradores de buena fe. Como se ha señalado muchos despojadores ahora están recurriendo a la figura del segundo ocupante para resistir el proceso de restitución y con ese propósito organizaron el evento en San Ángel Magdalena el cinco de abril y en San Alberto Cesar el 10 de abril y han presentado un proyecto de ley que busca modificar la figura de la buena fe exenta de culpa contenida en la ley 1448.
La realidad en algunos casos es distinta como los ha explicado recientemente Gustavo Gallón quien ha señalado que muchas de las tierras usurpadas no están hoy ocupadas por paramilitares ni por empresas despojadoras sino por campesinos pobres (los “segundos ocupantes”). Ellos no siempre pueden probar que las adquirieron de buena fe exenta de culpa, como lo exige la ley 1448/2011para reconocerlos como opositores, porque a veces tenían conocimiento de la situación de violencia en la región y por eso se asentaron en tierras abandonadas. Pero al igual que la mayoría de las personas despojadas a la fuerza, ellos son personas en situación de vulnerabilidad, que deben ser tratadas con especial consideración. No corresponde estimar en su caso que adquirieron la tierra de “buena fe exenta de culpa”, sino por su “estado de necesidad”, que es una figura jurídica distinta , pero igualmente válida.
Esto es lo que están haciendo los jueces, con raciocinios como el siguiente: “Para acceder a la compensación se le exige al opositor acreditar una buena fe exenta de culpa, carga probatoria que en el presente asunto resultaría desproporcionada y contraria al mandato constitucional de adopción de medidas afirmativas a favor de la población desplazada. Por consiguiente resulta ajustado a la Constitución, cuando el opositor sea sujeto de especial protección constitucional, impartir un trato diferenciado en aras de morigerar el estado de cosas inconstitucionales en el que se encuentran (Tribunal de Cartagena Sala de Restitución de Tierras, Sentencia diciembre 16 de 2014). En tales casos se ordena compensación para el segundo ocupante. (Gallón Gustavo. El Espectador, 14 de abril de 2016).
Corte Constitucional ordena agilizar el proceso de restitución de tierras
En reciente fallo de la Sala novena de revisión, la Corte Constitucional, Sentencia T-679/15, al resolver una tutela instaurada por María Clementina Jacanamijoy en contra de la Unidad de Tierras, la Corte da la razón a quienes han venido criticando la manera como viene siendo implementada la ley de restitución de tierras y le ordena a dicha Unidad que “…de manera concurrente y articulada con el Gobierno nacional, proceda, dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta providencia, a elaborar y publicar un plan estratégico de restitución de tierras, de acuerdo con las razones ofrecidas en esta decisión, en el que deberá incorporar los objetivos y estrategias para restituir todos los predios despojados en el plazo de 10 años del que trata la ley 1448 de 2011. Dicho Plan debe ser elaborado por la Unidad de Tierras, pero su expedición es responsabilidad del Gobierno Nacional en su conjunto. Lo anterior, obliga al Gobierno a coordinar las instancias que intervienen en el proceso de focalización, con el propósito de evitar cualquier tipo de desarticulación institucional”
En las razones que justifican la decisión de ordenar la elaboración y publicación de un plan estratégico de restitución de Tierras la Corte señala en primer lugar que el proceso de restitución debe cubrir todo el país y no simplemente la región norte de Colombia como se aprobó en el llamado por el Gobierno Nacional “Estrategia 20-15” que tendría como propósito incrementar el proceso de macrofocalización y microfocalización en las áreas de intervención, focalización de recursos de operación en las territoriales identificadas y concluir con el trámite administrativo sobre las solicitudes de inscripción en el registro de tierras despojadas.
Al examinar el plan, dice la Corte, que la estrategia solo apunta a ciertas zonas del país, principalmente la zona norte, pero no evidencia un plan macro en el que indique cómo y cuándo (máximo 2021), realizará la restitución de todos los predios despojados. De esta forma, la garantía del derecho parece depender de la buena voluntad del gobierno, sin que explique las razones por las cuales comenzará por esas zonas o se descartan otras regiones que pueden tener igual o mayor incidencia del conflicto armado.
Pero además en sus consideraciones la Corte señala que esta en serio riesgo el cumplimiento de la total restitución de los bienes despojados puesto que el plazo que fijó la ley para el logro de este objetivo es el año 2021. Al mismo tiempo señala que el gobierno solo esboza objetivos de corto plazo sin que exista un plan macro para restituir todos los bienes desojados y que efectivamente haya sido puesto en marcha sin que defina objetivos claros para lograr el objetivo definido por la ley y que además cuente con la destinación presupuestal dirigida a satisfacer los objetivos de la restitución. Esto es lo que debe contener el plan que ordena en la sentencia.