El Gobierno saliente señala que los propósitos centrales del Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2023 es la “Reducción de la Pobreza y la Competitividad económica con Responsabilidad Fiscal”, al señalar: “Los objetivos y las metas del PGN 2023 se centran en mantener programas esenciales de inversión social y competitividad económica sin afectar la sostenibilidad fiscal”. Y establecer que a partir de este año se debe cumplir la regla fiscal como fue aprobado en la Ley 2155 de 2021.
“El balance primario neto estructural del Gobierno Nacional Central (GNC) no podrá ser inferior a -1,4% del PIB en 2023 […] Esto implica que en 2023 el balance fiscal del GNC deberá ser menor al proyectado para 2022 (5,6% del PIB), para que sea posible reducir, de forma gradual, la deuda neta del GNC de 60,8% del PIB registrada en 2021 a 55% del PIB a partir de 2024, que es el ancla de mediano plazo”.
Es claro que el orden de prioridades es otro. El Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2023 tiene el propósito central de reducir el déficit fiscal, en otras palabras, cumplir con la regla fiscal estipulada en la Ley 2155 de 2021, independientemente de que se tenga que reducir los programas del gobierno que impactan sobre la pobreza. Además, contrario a lo expuesto por el Presidente electo, Gustavo Petro, sobre la necesidad de una reforma tributaria estructural que permita financiar los programas sociales, las vías terciarias para integrar el mercado interno, así como, las inversiones para avanzar en la reforma rural integral, además de cerrar la brecha fiscal.
Papel de la política pública de transferencias monetarias: un caso ilustrativo
Cabe recordar que, de acuerdo con el Dane, el año 2021 terminó con 19 millones 621 mil 330 personas en pobreza y 15 millones 502 mil 695 en vulnerabilidad, es decir que cerca del 70% de la población es pobre o vulnerable monetariamente, es decir que viven con menos de 23 mil pesos diarios. Adicionalmente, y con base en la composición etaria, el 81.9% de la primera infancia en las cabeceras están en pobreza o en vulnerabilidad, mientras que en los centros poblados y rural disperso este porcentaje llega al 96.9%. En el agregado nacional, el 86% de los niños entre 0-5 años viven con menos de 23 mil pesos diarios; en el caso de las personas mayores este nivel es del 54.3%.
El Dane por primera vez incluyó en sus cálculos dos medidas de pobreza y pobreza extrema para los principales dominios geográficos y las 23 principales ciudades y sus áreas metropolitanas para los años 2020 y 2021. Una de esas estadísticas NO incluye la información de PILA ni de las AYUDAS (Familias y Jóvenes en Acción, Colombia Mayor, Ingreso solidario, Devolución del IVA, Programas de transferencias de las alcaldías de Bogotá y Medellín), mientras que en la otra SÍ (Cuadro 1).
La reducción de la pobreza monetaria promedio debido a las ayudas monetarias a nivel nacional fue de cerca de -3.6 puntos porcentuales (equivalente a una reducción del 7.8 por ciento), en comparación con una baja de la pobreza extrema promedia de -4.7 y -4.0 puntos porcentuales en 2020 y 2021, respectivamente (equivalente a reducciones del 23.7 y 26.5 por ciento), debido especialmente a la mayor caída relativa en el caso de los centros poblados y rural disperso de hasta -7.1 y -6.5 puntos porcentuales en pobreza monetaria y -9.7 y -7.9 puntos en pobreza monetaria extrema en 2020 y 2021.
Así, entonces, los cambios en los indicadores son significativos desde el punto de vista tanto social como estadístico, lo cual permite destacar que los programas del DPS contribuyeron a la reducción de la pobreza monetaria en los años 2020 y 2021, por lo cual, ceteris paribus, un debilitamiento de dichos programas se traduciría en mayores niveles de pobreza monetaria, agudizando aún más el recrudecimiento de la pobreza y vulnerabilidad debido a mayores tasas de inflación y devaluación del peso a las previstas a comienzos del presente año.
Rebaja en el Presupuesto 2023 para algunos sectores clave
1. Inclusión Social y Reconciliación
En el Cuadro 2 se presenta la evolución del Presupuesto nacional previsto según Entidades ejecutoras en los años 2022 y 2023, encontrándose que la reducción planteada para la inversión en el Sector de Inclusión Social y Reconciliación, junto a la alta inflación del rubro de alimentos, impactaría primordialmente a las familias en pobreza y vulnerabilidad monetarias, profundizando la pobreza en el país, a costa de la reducción del déficit público como objetivo básico sobre el cual se elaboró el Proyecto de Presupuesto para 2023.
En efecto, el presupuesto planteado para dicho sector se reduciría en $5.5 billones (en pesos corrientes) entre 2022 y 2023, primordialmente en el rubro de inversión, al pasar de $23.3 a 17.8 billones, equivalente en hasta $7.1 billones constantes (en pesos de 2022). La mayor rebaja presupuestal se produciría en el DPS, de $ 6.4 billones (en términos nominales) al bajar de $13.1 a 6.7 billones, equivalente de hasta $7.0 billones (en pesos de 2022).
Así, en el caso del Sector de Inclusión Social y Reconciliación, el ajuste por el lado del rubro de inversión es del -26%, presentándose el mayor ajuste en el DPS con una reducción del -49.9% en términos nominales (equivalente a cerca de -54.9% en términos reales) y en el centro de Memoria Histórica (-35.9 y -39.4%, respectivamente) (Cuadro 3).
Esta situación observada en el sector de Inclusión Social y Reconciliación también se replica, guardadas proporciones, en el sector de Agricultura y Desarrollo Rural, Transporte y Educación.
2. Sector Agricultura y Desarrollo Rural
De acuerdo con el clasificador presupuestal de las Unidades Ejecutoras, el sector de Agricultura y Desarrollo Rural está conformado por las siguientes Entidades ejecutoras según se muestra en el Cuadro 4.
Al observarse la propuesta del PGN 2023 para el sector se encuentra que:
(i) Al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se le asignó en 2022 un presupuesto de $1.3 billones según la Ley 2159 de 2021. En el Proyecto de Presupuesto General de la Nación (PPGN) para el año 2023 se le destinan $909 MM, un 29% menos en pesos corrientes (-31.9% en pesos constantes de 2022). En el rubro de inversión el ajuste es del -41%. En Funcionamiento la reducción es del -1.3%.
Ello podría agravar aún más la situación observada en la presente vigencia al constatarse que las apropiaciones presupuestales a junio de 2022 de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA) del Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural, exhiben una reducción del -31.5% para el agregado, y de -41.6% para Inversión y de -10.4% para Funcionamiento.
Ahora bien, entre los proyectos que tienen solicitados recursos por parte del Ministerio y que probablemente quedarían sin financiación debido a una baja ejecución al menos hasta mediados de 2022, se destacan algunos en el Cuadro 5.
(ii) En la Agencia Nacional de Tierras la asignación en el PPGN para el 2023 es de $226 MM, un 27% menos respecto a 2022 (en pesos corrientes). En el rubro de Inversión la reducción asciende al -33%., en contraste con el rubro de Funcionamiento que aumenta en el 11% (en pesos corrientes).
(iii) En la Agencia de Desarrollo Rural el presupuesto asignado en el PPGN 2023 es de $197 MM, un 24% menos que el de 2022 (en pesos corrientes). En el rubro de Inversión la reducción asciende al -33%, en tanto que el de Funcionamiento aumenta en el 25% (en pesos corrientes).
(iv) En la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas la asignación en el PPGN 2023 es de $302 MM, un 9% superior al de 2022 (en pesos corrientes). Además, al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) le asignan $362 MM, un 4% más que en 2022 (en pesos corrientes) y a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca – AUNAP un monto de $72 MM, un 11% más que en 2022 (en pesos corrientes).
Así pues, el sector de Agricultura y Desarrollo Rural tiene, de acuerdo con el PPGN 2023, una reducción presupuestal del -20% en su agregado y de cerca del -28% en el rubro de Inversión (en pesos corrientes).
3. Sector de Transporte
De acuerdo con el clasificador presupuestal de las Unidades Ejecutoras, la composición del sector de Transporte se muestra en el Cuadro 6.
Una aproximación inicial del PPGN 2023 para el sector Transporte sugiere que:
(i) Al Ministerio de Transporte se le asignó para 2022 un presupuesto de $409 MM según la Ley 2159 de 2021, mientras que en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación para el año 2023 uno de $333 MM, un 19% menos (en pesos corrientes). En el rubro de Inversión el ajuste es del -33% y en Funcionamiento la reducción es del -6.8%.
(ii) Al Instituto Nacional de Vías se le asignó un presupuesto de $5.6 billones para 2022 de acuerdo con la Ley 2159 de 2021 y con apropiaciones de $5.7 billones al mes de junio de 2022. En el Proyecto de PPGN para 2023 se le destina un monto de $3.5 billones, un 39% menos (en pesos corrientes). En el rubro de Inversión el ajuste es del -42%, mientras que en Funcionamiento se prevé un aumento es del 14% (en pesos corrientes).
Cabe recordar que, de acuerdo con el rubro de Inversiones del Invías, hay 68 proyectos a su cargo asociados a la infraestructura de la red vial primaria por un valor de $3.5 billones y 3 de la red vial regional por $1.5 billones.
De esos 68 proyectos, el avance financiero y físico que muestra el Sistema de Seguimiento de Proyectos de Inversión (SPI) del Departamento de Planeación Nacional es relativamente bajo, en promedio claramente inferior al 25% en términos financieros y al 7% en términos físicos (Cuadro 7). Así pues, la administración saliente dejaría sin suficiente financiación buena parte de estos proyectos, pues en varios de ellos el valor solicitado por la entidad para cada uno de ellos es muy similar a la solicitada o asignada en 2022.
(iii) A la Agencia Nacional de Infraestructura se le asignó un presupuesto de $5.8 billones según la Ley 2159 de 2021 y de $7.9 billones en el Proyecto de PPGN para 2023, una caída del -37% (en pesos corrientes). En el rubro de Inversión el aumento es de 12.3% y de 14.2% en Funcionamiento.
Sobresale el muy bajo nivel de ejecución financiera a junio de 2022 en proyectos de la ANI (de apenas el 8% en promedio), lo que puede afectar seriamente su efectiva financiación para 2023 (Cuadro 8).
(iv) A la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil se le asignó un presupuesto de $1.6 billones en el marco de la Ley 2159 de 2021 y de $2.0 billones en el Proyecto de PPGN para 2023, con un aumento del 25% (en pesos corrientes), y en el que el 59% corresponde al rubro de Inversión.
En suma, para el sector transporte el PPGN 2023 asigna un total de $14 billones, un 2.2% más que el de 2022 (en pesos corrientes). En marcado contraste, la reducción agregada (en pesos corrientes) del rubro de Inversión es del -14%, al pasar de $11.1 billones en 2022 a $9.7 billones en 2023, lo que afectará la eficiente continuación de muchos proyectos actuales y la iniciación de otros (Cuadro 9).
4. Sector de Educación
De acuerdo con el clasificador presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las Unidades Ejecutoras del sector de Educación son 9 como se muestra en el Cuadro 10.
Al Ministerio de Educación Nacional se le asignó un presupuesto de $48.1 billones según la Ley 2159 de 2021, en tanto que en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación se destina para el año 2023 un monto de $47.2 billones, un 1.9% menos que en 2022. En el rubro de Inversión el presupuesto pasa de $4.16 MM en 2022 a $3.75 MM en 2023, lo que corresponde a un ajuste del -9.9% (en pesos corrientes), mientras que en Funcionamiento desciende ligeramente (en pesos corrientes) de $43.94 billones a $43.42, una reducción de -1.12%.
Dado que el Banco de la República espera un nivel de inflación del 9.67% para el año 2022, superior al utilizado en el PPGN del 8.5%, se puede afirmar que el Presupuesto para 2023 para el sector Educación se reduciría sustancialmente en términos reales.
Es importante anotar que en el rubro de Funcionamiento se encuentran las transferencias que debe realizar el Ministerio a las Entidades Territoriales para la provisión del servicio educativo a través del Sistema General de Participación (SGP).
En este sector también se encuentra la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar. A esta Unidad se le había asignado un presupuesto de $1.23 billones en 2022 y en el PPGN 2023 un monto de $1.33 billones, un incremento nominal de 8.1%, ni siquiera al ritmo de la inflación esperada y mucho menor a la inflación de alimentos. De acuerdo con el Sistema de Seguimiento a los Proyectos de Inversión del DNP, la Unidad solicitó para el programa recursos por $1.43 billones para el año 2023, esto es, $0.1 billones más al presupuesto propuesto.
Así pues, la administración Duque dejaría al sector de Educación con menos recursos en términos reales para 2023 en relación con 2022, así como claramente desfinanciado (en términos reales ante la inflación esperada de alimentos) al programa de Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar.
5. Sector de Salud
De acuerdo con el clasificador presupuestal del Ministerio de Salud y Protección Social, las Unidades Ejecutoras del sector de Salud son 9 como se muestra en el Cuadro 11.
El Ministerio de Salud y Protección Social comprende al Ministerio y a la Unidad Administrativa Especial del Fondo Nacional de Estupefacientes. A este conjunto de entidades se le asignó en 2022 un presupuesto de $40.4 billones según la Ley 2159 de 2021. En el Proyecto de Presupuesto General de la Nación se le destina un monto de $47.33 billones para el año 2023, un 17.2% más en términos nominales (15.6% en términos de pesos constantes de 2022). En el rubro de Inversión el presupuesto pasaría de $ 965.4 MM en 2022 a $912.1 MM en 2023, lo que corresponde a un ajuste del 5.5% en pesos corrientes (5% en términos de pesos constantes de 2022), mientras que el de Funcionamiento subiría de $39.4 a $46.4 billones, un aumento del 17.8% en términos nominales (18.1% en pesos constantes de 2022).
Ahora bien, “En el Ministerio de Salud y Protección Social, se apropian $45,6 billones, de los cuales $11,3 billones son transferencias del SGP; $32,7 billones para aseguramiento en salud, $0,9 billones para vacunas y programas de salud pública; y otros $0,7 billones, que incluyen apoyo económico a estudiantes de residencias médicas, funcionamiento del Ministerio, unidades ejecutoras y transferencia a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado adscritas y vinculadas” (2. Mensaje Presidencia PPGN 2023, pág. 312).
En el Sistema de Seguimiento a los Proyectos de Inversión del DNP para el año 2022 están registrados 26 proyectos de Inversión en el Ministerio con una apropiación vigente de $954.2 MM (Cuadro 12), con ritmos de ejecución (Obligaciones/Apropiación Vigente) y de avance físico heterogéneos, a nivel tanto de atributo como de proyectos (Cuadros 12 y 13).
Razón por la cual sería de prever que algunos de los proyectos y programas en el sector de la Salud pudieran quedar relativamente desfinanciados para su ejecución en el año 2023.
Conclusión general
El proyecto de Presupuesto general para 2023 presentado por la administración Duque, la baja ejecución presupuestal en varios sectores y el moderado avance físico y financiero de buen número de proyectos por parte de entidades ejecutoras, el mayor nivel de inflación previsto para el presente año 2022 (cercano al 10%, según Banrepública) y la creciente presión fiscal por el incremento del servicio de la deuda pública externa (por una mayor devaluación del peso a la prevista a comienzos del presente año), entre otros factores, llevaría a prever una drástica caída de la financiación de diversos sectores y programas y proyectos, especialmente en el rubro de Inversión, a la ralentización de la ejecución de variados proyectos existentes y a la postergación de otros planeados.
Sobresale la preocupación de la desfinanciación de programas sociales básicos como los de transferencias monetarias y el PAE, para no citar sino unos a manera de ejemplo, para hacer frente a la agudización de la pobreza y vulnerabilidad monetarias, hasta el punto de proyectarse un incremento de la primera en unos 5 a 8 puntos porcentuales en el presente año (todavía más si se interrumpieran parcialmente las transferencias monetarias actuales) y de preverse que más de 3 de cada 4 personas en el país sufrirían de pobreza o vulnerabilidad monetarias a finales de 2022.
Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora
Foto tomada de: Portafolio
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