En sana lógica, el PPGN 2019 debería de presentar cambios sustanciales en las próximas semanas, pues el mismo fue preparado por la administración de Juan Manuel Santos. Es claro que los cambios se encontraran dentro del margen de maniobra que permite un Presupuesto altamente inflexible: El proyecto de presupuesto asciende a 258 billones 997 mil millones de pesos (24.5% del PIB) y el 25.7% corresponde al pago del servicio de la deuda pública (amortizaciones e intereses) interna y externa; el 15.9% para transferir a las regiones para la provisión de bienes públicos esenciales (educación, salud, agua potable y saneamiento básico, en lo fundamental) a través del Sistema General de Participaciones (SGP); el 15.2% para el pago de las mesadas pensionales; y el 12% para pagar la nómina de los funcionarios públicos. Este sólo conjunto de rubros suman aproximadamente el 69% del Presupuesto nacional.
Si a este monto se le suman los rubros que se le deben de transferir a las Universidades, al aseguramiento en salud, al Fondo de Pensiones del Magisterio, entonces la inflexibilidad asciende a cerca del 80% (Cuadro 1)[1].
Este panorama no es reversible en el corto plazo, la nueva administración debe lidiar con esa restricción, hasta que le aprueben la reforma tributaria que se espera presenten en este semestre. Para forzar a los congresistas y/o generar consenso en la sociedad sobre la necesidad de la reforma fiscal el Presidente de la República señaló que recibió un “presupuesto desfinanciado para los programas misionales”, mientras el Ministro de Hacienda señalaba que “$25 billones, es lo que vale lo que hemos identificado como faltantes respecto del presupuesto” presentado. Si eso fuese así, el monto del Proyecto de Presupuesto que se debió aprobar debería ascender a $284 billones, un 22% más que el de 2018; escenario no se dio, pues el Congreso aprobó el miércoles pasado el monto del Presupuesto para el 2019 por $259 billones.
En este escenario, el nuevo Plan de Desarrollo 2019-2022, en el primer año de gobierno, se debe limitar a gestionar, por el lado del gasto, menos del 20% del Presupuesto nacional, es decir unos 50 billones de pesos.
En este evento, el nuevo gobierno si desea aumentar el gasto en algún nuevo componente o adelantar una nueva estrategia de desarrollo o intervención pública, debe buscar recursos frescos a través de una nueva reforma tributaria no neutra o implementar una recomposición de los actuales rubros de gasto (p.e. reducción del gasto militar).
El rubro de gasto militar se concentra en lo fundamental en el rubro de Funcionamiento, más específicamente, en Servicios de Personal (Cuadro 2). De los 31 mil 176 millones de pesos en Servicios Personales que hay en el Proyecto de Presupuesto, el 49%, correspondiente a 15 mil 257 millones de pesos hacen parte del denominado Gasto Militar. Ahora bien, si el Ministro de Hacienda en la Comisión Séptima del Senado “planteó la necesidad de implementar un programa de renovación del Estado, en desarrollo de la política para reducir el gasto público” (www.minhacienda, Prensa Boletín #131) entonces, es necesario que dicha reforma reduzca el nivel de gasto en ésta área. Sin embargo, dado el poder de negociación de las Fuerzas Militares es altamente probable que tal situación no se dé.
Adicional a lo anterior, el Proyecto de Presupuesto además de lo inflexible, está sobre ajustado: i) Los ingresos tributarios en 2017 fueron de 13.8% del PIB y, para 2019 se espera que sean del 13.5%; ii) el gasto primario en 2017 tuvo un valor cercano al 16% del PIB y se espera que para 2019 sea de 15.2%, el cual debe permitir una reducción del nivel de deuda pública; iii) el nivel de deuda que recibió el gobierno de Santos I fue de 38.8% del PIB y el que le entrega a la nueva Administración es de 46.8% del PIB, y esperan que el gobierno de Duque termine en 43.6%; y, iv) el rubro presupuestal de inversión, donde hay cierta discrecionalidad, lo redujeron en un 9.4% al pasar de $39.0 billones en 2018 a $35.4 billones en 2019.
El sobre ajuste
Llama la atención que el sobre ajuste acordado entre la Administración saliente y la entrante: “el presupuesto que presentó el anterior gobierno va a ser muy parecido al que va a salir de estas discusiones”.
¿Dónde proponen el ajuste presupuestal? Como se señaló arriba, el principal ajuste que se propone en el Proyecto de Presupuesto se presenta en el rubro de inversión. Si se clasifica cada una de las Unidades Ejecutoras por sectores, se tiene que hay reducciones sustanciales en varios de ellos sin que exista una clara justificación en el Mensaje Presidencial (Cuadro 3).
Entre los sectores con mayor cantidad de recursos en el Presupuesto de Inversión, las mayores reducciones se encuentran el sector de Inclusión Social y Reconciliación, -8.1%, al pasar de $9.8 billones en 2018 a 9.0 billones en 2019; Educación disminuye en 40.3%; y, Agropecuario en un 21.4%. El sector que más gana en el PPGN de 2019 es el de transporte, 27.7%.
En el caso del sector de Inclusión Social y Reconciliación la reducción se da en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en casi un billón de pesos. En el sector agropecuario las reducciones propuestas se encuentran en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en cerca de medio billón de pesos; en la Agencia Nacional de Tierras y el Instituto Colombiano Agropecuario.
Así pues, no resulta difícil señalar que la política de asistencia, atención y reparación integral a la población víctima del conflicto armado interno, como la del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera para el año fiscal de 2019 de acuerdo con el PPGN continúa y/o profundiza la desfinanciación en que se encuentran.
En el caso de la Ley de Víctimas, la indemnización administrativa es la que presenta el mayor nivel de desfinanciación; y, en el PPGN se apropian $630 mil millones, un 0.4% menos, en términos reales, que en 2018.
En el caso del desarrollo rural integral, la Misión Rural recomienda que se realicen inversiones adicionales anuales en diferentes áreas de intervención (Cuadro 4), muchas de las cuales aparecen con la inercia presupuestal y otras con reducciones importantes en el PPGN.
Ahora bien, si se acepta que buena parte de esas intervenciones corresponden a las del Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, la conclusión es que las asignaciones que aparecen en el PPGN son insuficientes para cumplir con el PMI y el desarrollo rural integral que requiere el país.
Finalmente, llama la atención la reducción presupuestal en el Proyecto de PGN en lo referente a la Distribución de los Recursos para el pago por menores tarifas en el Sector Eléctrico, estos ascendieron en el año fiscal de 2017 a $1.8 billones, para 2018 se encuentran en $1.9 billones y para 2019 se proyectan tan sólo $632 mil millones, es decir un 66% menos que en 2018.
El ajuste en el sector agropecuario
El Presidente de la República, Dr. Ivan Duque Márquez, en su discurso de Posesión señaló: Espero que “Colombia sea un país con las mejores condiciones regionales para la creación de nuevos emprendimientos donde” la agroindustria y el sector rural “sean jalonadores del crecimiento”; de ver “un campo con inversión dinámica, detonada por incentivos a la generación de empleo permanente, un campo respaldado por una política de comercio exterior que abra mercados y donde podamos aplicar instrumentos efectivos a las prácticas depredadoras de muchos competidores. Un país que confía en sus campesinos, en sus productores y les permite abrirse al mundo, no solo logra la seguridad alimentaria, sino que convierte su campo en un motor de transformación social”.
Como se observó arriba, el Proyecto de Presupuesto General de la Nación crece un 10.9% al pasar de $233.6 billones en 2018 a $259.0 billones en 2019 (Cuadro 1). Sin servicio de la deuda, el Proyecto tan sólo aumenta un 3.7% (la inflación esperada para 2019 es del 3%).
El presupuesto esperado en el año 2019 para el sector agropecuario asciende a $2 mil 83 millones y representa el 1.08% del PPGN sin deuda y el 0.80% con deuda. En términos de los proyectos y programas de inversión, el sector agropecuario corresponde al 0.81% del total del PGN de 2018 y, para 2019, este valor asciende al 0.57%. En otras palabras, la participación del presupuesto de inversión para el sector agropecuario viene en declive, “lo que muestra que el sector ha perdido importancia relativa dentro de la programación anual de inversiones del gobierno”[2], lo cual va en contravía con los anuncios de política pública hechos por la Nueva Administración, con las recomendaciones de la Misión para la Transformación del Campo, así como del peso del sector agropecuario en la economía.
Si se calcula el Índice de Orientación Agropecuaria del Presupuesto General de la Nación (Relación de la participación del Presupuesto Agropecuario en el PGN y del sector agropecuario en el PIB total) se tiene que los niveles que esperan se encuentran a los que había a principios del 2000, un valor entre 0.14 y 0.10. Cabe recordar, que en los últimos 6 trimestres, el PIB agropecuario ha representado cerca del 6.3% del PIB total.
La reducción de la inversión del Estado en el sector agropecuario, que presenta el Proyecto de Presupuesto General de la Nación para el año 2019, no le permitirá a la nueva administración cumplir con su promesa de construir un futuro mejor con justicia social donde se cierre la brecha entre la ciudad y el campo. Con estos niveles de inversión, la nueva administración podría perder una oportunidad para cumplirle a los campesinos y al campo colombiano; como de reactivar la economía en el corto plazo[3].
A continuación se presenta los valores esperados para el 2019 y los asignados en el Presupuesto General de la Nación para el 2018 de las entidades del sector agropecuario.
La inversión esperada para el sector agropecuario agregado, para el año 2019 es inferior en un 21.4% (Cuadro 3). Al observar cada uno de los componentes por entidades se tienen reducciones significativas en varios de ellos, por tal razón se hace un llamado urgente para que el Gobierno nacional revise el Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2019 para el sector agropecuario, pues el deterioro presupuestal que presenta el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en sus niveles de inversión es altamente preocupante en proyectos y programas de inversión tales como el Inclusión Productiva de Pequeños Productores Rurales, o el de Infraestructura Productiva y Comercialización, o en Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria (Cuadro 5)
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presenta una reducción del 65.06% entre el Presupuesto de 2018 y el que se propone para 2019, para el agregado, y amplias reducciones en cada uno de los proyectos de inversión, tal y como se muestra en el Cuadro 5.
El Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) presenta una reducción del 50.4% entre el Presupuesto de 2018 y el que se propone para 2019, a nivel agregado, y en 2 de los 3 proyectos de inversión (Cuadro 6).
La Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP) tiene una reducción del 57.97% de su presupuesto entre el 2019 y el 2018 (Cuadro 7).
La Unidad de Restitución de Tierras presenta una reducción en el programa de restitución de tierras a víctimas del conflicto armado en un 3.9% y aparece un programa nuevo de Fortalecimiento de la Gestión y Dirección del Sector Agropecuario por 32 mil millones de pesos (Cuadro 8).
La Agencia Nacional de Tierras (ANT) es otra de las entidades del Sector donde se presenta una reducción importante, de 62.97% en su presupuesto para el periodo 2018-2019 (Cuadro 9), la reducción es en todos sus proyectos de inversión.
La Agencia de Desarrollo Rural (ADR) presenta un crecimiento de su presupuesto de 88.11% al pasar de $262.5 mil millones de pesos en 2018 a $493.9 mil millones en 2019. Este crecimiento lo explica en lo fundamental el proyecto de inversión “INCLUSIÓN PRODUCTIVA DE PEQUEÑOS PRODUCTORES RURALES” que presenta un aumento de 329.8% al pasar de $103.8 mil millones en 2018 a $446.3 mil millones en 2019 (Cuadro 10). Los otros proyectos de inversión presentan reducciones significativas.
La Agencia de Renovación del Territorio (ART) presenta un crecimiento de su presupuesto de 227.49% al pasar de $81.4 mil millones de pesos en 2018 a $266.6 mil millones en 2019. Este crecimiento lo explica en lo fundamental la inclusión del proyecto de inversión denominado “RENOVACIÓN TERRITORIAL PARA EL DESARROLLO INTEGRAL DE LAS ZONAS RURALES AFECTADAS POR EL CONFLICTO ARMADO” que presenta presupuesto para el 2019 de $265.8 mil millones (Cuadro 11).
En este orden de ideas, el Gobierno nacional debe revisar el Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2019, ya que se observa un sobre ajuste en inversiones importantes para el país, a tal punto que el Índice de Orientación Agropecuaria del Presupuesto General de la Nación (Relación de la participación del Presupuesto Agropecuario en el PGN y del sector agropecuario en el PIB total) alcanza un valor cercano al que existía a principio de la década del 2000; pues el Índice alcanzará un valor entre 0.14 y 0.10; si se tiene presente que en los últimos 6 trimestres, el PIB agropecuario ha representado cerca del 6.3% del PIB total.
Adicionalmente, con estos niveles de inversión, es imposible hacer realidad las inversiones que requiere el campo colombiano.
El resultado fiscal implícito
A pesar del ajuste acordado, el resultado fiscal implícito del PPGN 2019 es deficitario en cerca de $36.7 billones (3.5% del PIB) el cual se financia básicamente con deuda pública (Cuadro 12). Para llegar a este resultado se reclasifica cada una de las cuentas del PPGN 2019 bajo el marco metodológico del Manual de Finanzas Públicas del FMI.
Esta organización de los rubros presupuestales permite observar cuan dependiente es el Presupuesto nacional de la deuda pública y cuan pequeños son los ingresos fiscales para financiar el componente del gasto público social, como el gasto complementario a la inversión privada.
El gasto público social
Una de las reglas para la elaboración del Presupuesto General de la Nación está asociada con el Artículo 350 de la Constitución Política donde se obliga a que en el Presupuesto exista “un componente denominado gasto público social” que agrupe dichas partidas. Como el objetivo del gasto público social es proveerle los bienes públicos esenciales a la población económicamente vulnerable y así solucionarles sus necesidades básicas insatisfechas de, tales como salud, saneamiento ambiental, educación, vivienda, acueducto y alcantarillado, entre otras. En otras palabras, con este tipo de gasto se procura mejorar la calidad de vida de la población e incrementar su bienestar social, de ahí que para la distribución territorial del gasto público social es determinante el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa; además éste presupuesto “no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”.
Cabe recordar que en las Actas de la Constituyente de 1991, más específicamente en el Informe-Ponencia de los Constituyentes Carlos Rodado Noriega, Jesús Pérez González-Rubio y Helena Herrán de Montoya, sobre “Hacienda Pública y Presupuesto” se señaló: “Indudablemente la transformación más importante que se propone implantar en la política presupuestal de la nación, a fin de que los ingresos estatales cumplan un papel eminentemente redistributivo es la introducción de un componente denominado Gasto Público Social en la Ley de Apropiaciones. El Gasto Público Social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación, salvo en caso de guerra exterior o por razones de seguridad nacional. Una vez más, el criterio de necesidades básicas insatisfechas regirá la distribución de las partidas integrantes de este rubro, de conformidad con la reglamentación que haga la ley” (Gaceta Constitucional 53, del 18 de abril de 1991, Pág. 13-18).
En este orden de ideas el Espíritu del Constituyente respecto a la definición de Gasto Público Social buscaba orientar las intervenciones de la Nación a programas y proyectos de inversión que impactaran sobre el bienestar de la población más vulnerable.
En el PPGN 2019 el Gasto público social asciende a $134 billones y representa el 66.8% del PGN sin servicio de la deuda y el 51.8% con servicio de la deuda; de los cuales $113 billones (84.3%) corresponden a Funcionamiento y, el restante, 15.7% a inversión. Lo primero que se observa, es que este presupuesto es sumamente importante, de ahí que muchos ciudadanos se pregunten sobre ¿por qué existe tanta población vulnerable en Colombia si se invierte un monto tan alto en dicha población? La respuesta se puede encontrar en las partidas que el gobierno nacional incluye en dicho gasto, o en las unidades ejecutoras (Anexo), que realmente no va a la población más vulnerable, veamos algunas de ellas:
- La financiación de las pensiones del régimen de prima media, por un monto de $10.6 billones;
- Mesadas pensionales de varias entidades por un valor cercano a los $2,6 billones;
- Salarios de algunas entidades como las cajas de retiro de las fuerzas militares y la policía nacional, de algunas corporaciones autónomas, entre otras, por $1.3 billones;
- Las Cesantías que se le pagan en las fuerzas militares, en la Procuraduría General de la Nación, en la Fiscalía, entre otras. Este monto suma $227 mil millones;
- Bonos pensionales del Fondo de Previsión Social Del Congreso, Departamento Nacional de Planeación, de la Superintendencia de Notariado y Registro, del Ministerio de Defensa, entre otros, por un valor de $55 mil millones; entre otros
En suma…
El Proyecto de Presupuesto General de la Nación parece haber sido acordado entre la administración saliente y la entrante, de acuerdo con las declaraciones del Presidente Duque y su Ministro de Hacienda. El monto aprobado por el Congreso de la República, permite afirmar que en este primer año de gobierno el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022 no va a presentar cambios sustanciales respecto al de los gobiernos anteriores.
Ahora bien, hay grandes restricciones en el componente fiscal que no tienen solución en el corto plazo, tal como lo son las inflexibilidades presupuestales y el monto reducido de ingresos fiscales para su financiación. Dado el monto aprobado en días pasados, es posible señalar que las inversiones requeridas en el sector rural, para reactivar la economía e impulsar un crecimiento inclusivo, no fueron posible para el año fiscal de 2019, en otras palabras, el Gobierno da por perdido el 25% de su Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022.
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[1] “El ministro Carrasquilla señaló que “el 95% o más del Presupuesto que estamos discutiendo está sujeto a unas rigideces que empiezan, por ejemplo, por el pago de los intereses de la deuda (…) eso vale 3 puntos del PIB, cerca de $30 billones”.
Y destacó que el Sistema General de Participaciones, que tampoco se puede modificar, cuesta otros $34 billones y las mesadas pensionales, sumando todos los regímenes especiales que quedan y los subsidios del sistema actual, representan $40 billones. Solo esos tres rubros suman cerca del 80% del Presupuesto.
Para solucionar la inflexibilidad del Presupuesto y procurar cumplir con todas las obligaciones del Estado, Carrasquilla explicó que los recursos destinados para inversión del próximo año priorizarán en su orden el pago de las vigencias futuras; la atención a las víctimas del conflicto; el cumplimiento de los programas sociales, así como de las leyes y fondos especiales; los demás programas y sectores de acuerdo con la restante disponibilidad de dinero y por último, los recursos propios”. En https://www.dinero.com/pais/articulo/minhacienda-advierte-faltantes-de-recursos-para-2019/261403.
[2] Misión para la Transformación del Campo. 2015. “El Campo Colombiano: Un Camino Hacia el Bienestar y la Paz. Pág. 43. En https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Agriculturapecuarioforestal%20y%20pesca/El%20CAMPO%20COLOMBIANO%20UN%20CAMINIO%20HACIA%20EL%20BIENESTAR%20Y%20LA%20PAZ%20MTC.pdf.
[3] “Darle un nuevo impulso al sector agropecuario es quizás el camino más seguro para promover el crecimiento económico en relativo corto plazo”. Hommes, Rudolf. (2018). Una nueva frontera. El Tiempo, septiembre 8 de 2018.
Jorge Espitia. Profesor Universitario
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