Ante la difícil situación fiscal del país, agravada por la pandemia del covid-19 en 2020 ante una caída de ingresos del Gobierno nacional de un 2.5% del PIB y un aumento del gasto público para enfrentar la crisis social y económica, es de dominio público la necesidad de emprender a más tardar en 2022 un proceso de reforma estructural tributaria. Razón por la cual ya se están dirimiendo diferentes posiciones como la anunciada por voceros del actual gobierno en el sentido de que uno de sus pilares sería la de universalizar el IVA para todo el conjunto de bienes y servicios.
En estas circunstancias, resulta prioritario poder aportar los mejores elementos de juicio, tanto analíticos como especialmente empíricos, para un debate debidamente informado y sustentado en cifras sobre los impactos recaudatorios y en la distribución de ingresos de diferentes opciones alternativas de reforma del IVA en el país.
Para ello aparte de buscar contar con la mejor disponibilidad de información estadística consistente que permita inferir tal tipo de impactos con la mayor robustez estadística posible, se han de explicitar los costos y beneficios sociales y económicos de cada una de las opciones a la luz de la economía política adoptada como marco de referencia.
El propósito de este ensayo es analizar diferentes opciones programáticas de reforma del IVA, cuantificar sus impactos diferenciales y recomendar el curso de política pública de tributación más razonable bajo una visión de economía política de inclusión social.
A su vez, debe destacarse que el presente ensayo es elaborado con base en la Encuesta Nacional de Presupuesto de Hogares 2016-2017 del DANE, así como de los microdatos a partir de los cuales el DANE realizó la actualización del cálculo del Índice de Pobreza Monetaria 2019.
1. Algunas consideraciones generales de contexto
En el siguiente Gráfico 1 se muestra, a manera de preámbulo, cuán regresivo resultaría ser la generalización de la tarifa del 19% del IVA a la totalidad de bienes y servicios consumidos por los hogares en Colombia, ya que el IVA pagado como proporción del ingreso total de los hogares, en cuanto que el pago realizado por hogares en pobreza (24%) y en vulnerabilidad (17%) son muy superiores al de los hogares de mayores ingresos de la denominada clase alta (7% para los hogares del decil 10 de los mayores ingresos y 12%, en promedio, para los deciles 7 a 9 de ingresos de la clase alta).
Además, la proporción del pago de un IVA generalizado del 19% en el gasto total de los hogares resultaría ser bastante uniforme a lo largo de la distribución de ingresos de los hogares y se situaría muy cercano al nivel de la tarifa general, al menos en parte debido al conjunto de los bienes y servicios que se encuentran actualmente excluidos o exentos del IVA.
Así pues, a diferencia de lo que se ha argumentado recientemente en ciertos círculos especializados a nivel internacional, no es cierto que a priori el IVA generalizado pueda resultar progresivo dado el nivel y composición de los gastos en bienes y servicios que realizan los hogares según nivel de ingreso en el caso de un país como Colombia con elevados niveles de pobreza monetaria (cercano al 35.7% en 2019, justo antes de la pandemia del covid-19 que la recrudeció de manera significativa en 2020) y de concentración de ingresos y de riqueza[1].
Ante estas circunstancias, resulta claro que el diseño de una reforma del IVA en Colombia ha de ser enmarcado, en sentido estricto, en una visión de economía política que pondere debidamente los principios estratégicos de recaudo tributario y de equidad, progresividad, simplicidad, transparencia y eficiencia tributarias, a la luz de propósitos básicos como los de inclusión social, reducción de la pobreza y la desigualdad societal.
2. La clasificación del gasto según grupos de la canasta familiar
El DANE, con base en la Encuesta Nacional de Presupuesto de los Hogares (ENPH) 2016-2017, seleccionó la nueva canasta y revisó la metodología aplicada al Índice de Precios al Consumidor. Entre los cambios están los nuevos ponderadores a nivel de las 12 divisiones (Esquema 1), grupos de gasto (Cuadro 1) y clases de gasto para cada una de las clases sociales[2].
Del Cuadro 1 destaca el peso específico del grupo de alimentos en el gasto de los hogares en el país, a saber: 13.89% a nivel general, el 22.10% para los hogares pobres, el 20.56% para los hogares vulnerables, el 14.57% para los hogares de la clase media y el 7.51% para los hogares de la clase de ingresos altos.
Dada la importancia del gasto en los “Alquileres Efectivos de Alojamiento” y “Alquileres Imputados del Alojamiento”, se observa que los gastos en alimentación y arriendos llegan a representar para el agregado de hogares en el país el 39.05% del gasto total, llegando incluso hasta el 53.73% del gasto en el caso de los hogares pobres, el 48.43% en los hogares vulnerables, el 39.94% en los hogares de clase media y el 29.88% en los hogares de ingreso alto.
Los siguientes rubros de gasto en importancia según valor para el caso de los hogares en pobreza son suministro de comidas con el 7.22% del gasto total (9.20% para el promedio nacional), servicios de transporte con el 5.24% (5.52%), electricidad y gas con el 5.16% (3.96%) y agua con el 3.33% (3.87%), que sumado a los de alimentos y arriendos alcanzaría el 74.68% del gasto total de hogares en pobreza y un 61.61% para el conjunto de hogares del país (Cuadro 1).
3. El gasto total de los hogares y su composición
De acuerdo con la ENPH 2016-2017, el gasto total mensual de las unidades de gasto alcanzó 27.4 billones de pesos mensuales (328.8 billones de pesos al año), distribuidos fundamentalmente en: alimentos y bebidas no alcohólicas (4.4 billones de pesos mensuales, equivalente al 15.9% del gasto total); alojamiento, agua, electricidad, gas y otros combustibles (7.9 billones de pesos mensuales, 28.7% del gasto total); bienes y servicios diversos (5.0 billones de pesos mensuales, 18.3%) y transporte (2.6 billones de pesos mensuales, 9.5%), entre otros (Cuadro 2).
La distribución del IVA del 19% a toda la canasta familiar a nivel de las clases sociales muestra cómo el recaudo se iría a concentrar fundamentalmente en los hogares de la clase media (44%), seguido por los de la vulnerable (26%), los hogares en pobreza (19%) y, finalmente, los de la clase alta (11%), destacándose cómo el peso del impuesto IVA sobre el ingreso representaría el 24.4% para los hogares en pobreza, mientras que para los hogares ricos sería de tan sólo el 10.8% y mucho menos para el sub-decil de los hogares más ricos de la clase alta para los que el IVA a la canasta familiar tan sólo representaría el 7.3% de su ingreso (Gráfico 2).
Por tal razón, la propuesta se debiera orientar a no gravar la canasta básica de los hogares en pobreza y vulnerabilidad, ni tampoco a los rangos o sub-deciles de ingresos bajos de la clase media, para que con ello se lograran mejoras sustanciales en el índice Gini de concentración de ingresos al pasar de 0.5438 a 0.5166.
Ante esta composición del gasto de los hogares en el país, universalizar la tarifa del IVA del 19% a la canasta familiar de bienes y servicios generaría un recaudo de aproximadamente 62 billones de pesos al año (6.2% del PIB).
La distribución del impacto recaudatorio sobre los ingresos de los hogares desde el punto de vista de las clases sociales sería así: el 45% del recaudo recaería sobre la clase media, un 25% sobre los hogares vulnerables, un 20% sobre los hogares en pobreza y apenas un 10% sobre la clase alta.
Mediante una microsimulación del IVA a toda la canasta familiar, se estima que el IVA universal del 19% para todos los bienes y servicios, ceteris paribus, reconfiguraría de manera apreciable la estructura de las clases sociales, con un aumento de la proporción de hogares en pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad y una reducción de la de hogares de clase media, en la medida en que:
(i) cerca del 23% de los hogares en pobreza no extrema serían expulsadas a la pobreza extrema,
(ii) un 16% de los hogares vulnerables serían expulsados a la pobreza, y
(iii) un 23% de los hogares de la clase media serían expulsadas a vulnerabilidad.
Ello conduciría a un inaceptable empobrecimiento y agudización de la vulnerabilidad de amplios grupos poblacionales, ya de por sí muy agravados con la pandemia del covid-19, consecuente con un aumento del índice Gini de concentración del ingreso de un 0.5438 antes del impuesto IVA a 0.5705 después del impuesto IVA a toda la canasta básica para toda la población.
La importancia de este tipo de impactos ha sido reconocida por organismos internacionales y círculos de expertos al punto de que se ha recomendado que con la ampliación de la base gravable del IVA a bienes y servicios de la canasta familiar se implanten medidas de compensación (créditos fiscales, devolución de IVA, entre otros) focalizada en hogares pobres y vulnerables. A pesar de lo anterior, dados los altos niveles de tanto informalidad como de precariedad de ingresos de amplios grupos poblacionales y ante los graves vacíos en la interoperabilidad y robustez estadística de los registros administrativos en un país como Colombia –al no tener identificada[3] plenamente a toda la población objetivo–, existen obstáculos de diversa índole que hacen muy difícil cumplir efectivamente con la compensación para la totalidad de los hogares sujetos a una medida compensatoria como la devolución del valor de impuestos imputados. Ello aparte de los elevados costos de transacción no solo para la administración pública sino también para las mismas personas pobres elegibles.
Resulta muy aleccionadora la experiencia de la devolución del IVA en Colombia, debido a que hasta el presente tan sólo llega a cubrir a un millón de hogares pobres (esto es, apenas un 23.3% de los hogares pobres en 2019, antes del recrudecimiento de la pobreza con la pandemia en 2020), lo cual constituye una muestra de la inadecuada capacidad gubernamental para lograr una oportuna e integral aplicación de medidas compensatorias a los hogares pobres y vulnerables, los cuales van a ver claramente afectados con la universalización del IVA. Así pues, en economías altamente informales y precarias hay una alta asimetría entre la imposición tributaria a la canasta familiar con la efectividad de las compensaciones para las clases pobre y vulnerable, por ejemplo.
Razones por las cuales resulta perentorio acudir a enfoques alternativos novedosos, efectivos y oportunos con moderados costos de transacción tanto para la administración pública como para la misma población objetiva, bajo principios de equidad y progresividad entre clases sociales.
Precisamente, con miras a especificar un enfoque de política tributaria que cumpla debidamente con tales requisitos, aquí se desarrolla un análisis empírico detallado para el caso de los dos rubros más importantes del gasto de los hogares, especialmente pobres y vulnerables, que sirva de base para una propuesta programática de reforma del IVA en Colombia, teniendo presente la composición de la canasta básica familiar, en la que destaca el peso específico de rubros como los alquileres imputados a los propietarios (11.37%), restaurantes, cafés y establecimientos similares (8.22%), alquileres efectivos pagados por los inquilinos (7.78%), protección social (6.10%), servicios de intermediación financiera medidos Indirectamente (4.80%), entre otros (Cuadro 3).
Es así como al constatarse que el peso de los gastos en los rubros de alimentos y de arriendo de vivienda para los hogares en pobreza casi que duplica el correspondiente a los hogares de la clase de altos ingresos y que se aproxima al 54% en el primer caso, en este capítulo se estudian los impactos fiscales y en redistribución de ingreso de la implantación de una tarifa general del IVA del 19% para los alimentos y para los arriendos pagados e imputados. Se comienza con el caso de los arriendos para proceder luego con el de los alimentos.
4. El IVA sobre el arriendo de vivienda
La división de alojamiento, agua, electricidad, gas y otros combustibles, registró un peso en el gasto total de los hogares de 33.12%, según la ENPH 2016-2017. Dentro de esta división, la estimación del arriendo imputado de la vivienda propia (14.56%) y del arriendo efectivo de la vivienda donde reside (10.60%) son los ítems con mayor peso dentro del gasto total.
En los siguientes niveles, las ponderaciones del IPC, según grupos de gasto, se desglosan tanto los “Alquileres Efectivos de Alojamiento” como los “Alquileres Imputados del Alojamiento”. Se puede observar el peso específico de cada uno de estos ítems en la canasta familiar para las diferentes clases sociales. Por ejemplo, para los pobres el peso específico de cada uno de ellos es de 19.85% y 11.78%, respectivamente, mientras que para la clase alta de 6.40% y 15.97%. Para el total de familias, representan el 10.60% y 14.56%. Es claro que el peso del arriendo efectivo para los pobres es significativamente mayor que para el resto de clases sociales (Cuadro 4).
En una primera aproximación sobre el impacto del IVA al arriendo de la vivienda ocupada, se realiza primero sobre el arriendo efectivo y en segunda instancia sobre el arriendo imputado, para con base en ello proceder a proponer y sustentar una propuesta para la implantación del IVA.
3.1 Arriendo pagado reportado
En la ENPH 2016-2017 del DANE se les pregunta a los hogares: “La vivienda ocupada por este hogar” es: a) Propia, totalmente pagada; b) Propia, la están pagando; c) En arriendo o subarriendo; d) En usufructo; e) Posesión sin título (ocupante) y f) Otra (P5090).
De acuerdo con la actualización metodológica de pobreza monetaria realizada por el DANE para el año 2019, los hogares en situación de pobreza ascienden a cerca de 4 millones 300 mil, el 28.7% del total (Cuadros 5 y 6).
De acuerdo con la ENPH, en Colombia hay cerca de 14.6 millones de hogares, el 39% de los cuales cuenta con vivienda en arriendo o subarriendo, el 35% con vivienda propia totalmente pagada, el 4% propia, pero la están pagando, el 19% en usufructo y el 3% en posesión sin título.
Si se discriminan estos resultados por hogares en pobreza y no pobres, se tiene que:
(i) Es mayor el número de hogares pobres que viven en arriendo (43% vs. 38%).
(ii) Es menor el porcentaje de hogares pobres que habitan en vivienda propia (28% vs. 38%).
Ahora bien, a los hogares también se les consulta en la ENPH: ¿cuánto pagan mensualmente por arriendo? (P5140). El valor nacional reportado por la Encuesta es de 2.97 billones de pesos mensuales (aprox. 36 billones de pesos al año), de los cuales el 26% es reportado por los hogares pobres y el restante 74% por los no pobres.
Si se gravaran los arriendos pagados con IVA, los cuales hoy se encuentran excluidos y hacen parte de la canasta familiar, a la tarifa general del 19%, se recaudarían aproximadamente 6.8 billones de pesos al año, siendo el aporte potencial por parte de los hogares pobres del orden de los $1.8 billones y el restante $5.0 billones a cargo del resto de hogares.
Estos resultados se pueden analizar a nivel tanto de estrato como de clase social.
Estrato
La categoría estrato socioeconómico la define el DANE de acuerdo con el servicio de energía eléctrica. El estrato que concentra el mayor número de hogares es el estrato dos (2) (26.0 %), seguido por el estrato tres (3) (23.3 %), en tanto que el estrato uno (1) concentra el 18.0 % de los hogares y el estrato seis (6) el 9.9%.
En el caso de los hogares pobres el 82% se concentra en los estratos 1, 2 y 3, mientras que el 75% de los no pobres en los estratos en el 1, 2, 3 y 4. De igual manera, a medida que aumenta el estrato socioeconómico, aumenta el porcentaje de hogares no pobres y disminuye el de los pobres. En el único estrato en el que el porcentaje de hogares pobres es mayor al de no pobres es en el 1.
A nivel de los estratos se observa que el 33% del total de arriendos pagados se concentra en el estrato 3, el 28% en el 2, el 12% en el 4 y el 10% en el 6. En el caso del arriendo pagado por parte de los hogares pobres el 52% se concentra en el estrato 2, el 19% en el 3 y el 16% en el 1. Esta misma distribución en los hogares no pobres fue de 38% en el 3, el 20% en el 2 y el 14% en el 4 (Cuadro 7).
La distribución del pago del arriendo por estrato entre hogares pobres y no pobres muestra que el 52% del pago realizado por el estrato 1 se concentra en los hogares pobres y el restante 48% en los no pobres. Estos mismos porcentajes se revierten en el estrato 2, mientras que en el 3 ya el 85% se concentra en los no pobres y el restante 15% en los pobres (Cuadro 6).
El peso específico del arriendo pagado en el total de ingresos de cada uno de los hogares a nivel de estratos reflejaría la incidencia de la universalización de la tarifa del IVA del 19% en los arriendos. El estrato socioeconómico que más va a ver reducido su nivel de ingreso disponible es el estrato 2, ya que el IVA del 19% a los arriendos correspondería al 29% de su ingreso total, le seguiría el estrato 3 con un peso del 28%. A los estratos 5 y 6 les representaría cerca del 20%, mientras que para los estratos 1 y 4 sería del 22%.
El valor promedio por mes del arriendo reportado por cada uno de los hogares a nivel nacional asciende a 513.770 pesos al mes. Los estratos con mayor valor son el estrato el 3 (635.351 pesos por mes), el 6 (568.056 pesos por mes) y el 2 (488.908 pesos por mes) (Cuadro 8).
Clase Social
El DANE también clasifica los hogares en clases sociales[4]. Pobres incluyendo a los hogares indigentes u hogares en pobreza extrema, vulnerables, clase media y clase alta. Esta clasificación se realiza con base en la propuesta de López-Calva que utiliza la línea de pobreza monetaria por dominio geográfico como punto de corte para determinar la población pobre e indigente, además de los puntos de cortes definidos para definir el resto de integrantes de cada una de las clases, con base en el ingreso per cápita del hogar.
Con la actualización de la línea de pobreza realizada por el DANE, la GEIH de 2019 reporta que el 28.7% de los hogares y el 35.8% de la población se encuentran en situación de pobreza. Los hogares en situación de vulnerabilidad representan el 33.2% del total nacional, la clase media el 34.6% y la clase alta el 3.4%, en comparación con niveles del 37.2%, 35.6%, 24.8% y 2.4% para los hogares en 2010 (Gráfico 3).
Cuando se calcula la distribución del arriendo efectivo reportado por la Encuesta ENPH según la clase social, se observa que de los $6.8 billones que se esperarían recaudar con una universalización del IVA a la totalidad de la canasta familiar, por ejemplo, el 42% (2.8 billones de pesos) sería pagado por los hogares de la clase media, el 26% (1.8 billones de pesos) por los hogares en pobreza, el 25% (1.7 billones de pesos) por los hogares en vulnerabilidad y el restante 7% por los hogares de la clase alta.
Como se señaló arriba, el valor promedio por mes del arriendo reportado por cada uno de los hogares a nivel nacional asciende a 513.770 pesos al mes y el nivel promedio de los arriendos reportados por las clases sociales es de: 427.258 pesos por mes para los hogares pobres, 426.541 pesos por mes para los vulnerables, 621.400 pesos por mes para la clase media y 926.550 pesos por mes para la clase alta (Cuadro 9).
El valor del IVA sobre el arriendo pagado que le correspondería a los hogares con la universalización de la tarifa general sobre la canasta familiar, tendría una incidencia diferenciada para cada una de las clases sociales, dado el peso diferencial por clase del arriendo pagado en su ingreso total según la ENPH del DANE. Es así como el valor del IVA equivaldría al 19.85% del ingreso total para los hogares pobres, el 15.14% en el caso de los hogares vulnerables, el 10.83% en el de los de la clase media y el 6.40% en la de los de ingresos altos.
En la clase alta es donde mayor dispersión de los ingresos totales se presenta (entre 5 y 32 millones de pesos por mes), por tal razón se desglosan los ingresos en deciles, a fin de precisar la incidencia diferencial por hogar según decil de ingreso. Con ello se obtiene que el peso específico del IVA sobre los arriendos pagados en el conjunto de hogares representaría, en promedio, el 4.6% de sus ingresos totales, siendo el mayor peso en el caso de los hogares pobres (9.5% del total de sus ingresos totales), el 5% en el de los hogares vulnerables, el 3.6% en el de los hogares de la clase media y el 2.7% en los de la clase alta.
Al interior de los hogares de clase alta hay una gran variabilidad, ya que para el decil 1 de ingresos de hogares de la clase alta el IVA sobre el arriendo podría corresponder al 4.9% de sus ingresos totales, mientras que al 1.7% para los más ricos –es decir, hogares con ingresos totales pertenecientes al decil 10–. Así pues, es de afirmar que la propuesta de gravar con la tarifa general del IVA del 19% a todos los productos de la canasta familiar, en este casoo especifico del arriendo pagado por los hogares, sería claramente regresiva al afectar menos que proporcionalmente a los hogares con mayores ingresos y al contribuir tanto al empobrecimiento de los hogares más pobres, como al deterioro de los ingresos de la clase media y vulnerable (Gráfico 4).
El arriendo pagado mensual promedio por hogar según clase social y para algunas ciudades del país se muestra en el Cuadro 10.
3.2 Determinantes del arriendo pagado reportado
De acuerdo con la base de datos de la ENPH, se tiene que con los cerca de 92 mil hogares que reportan información sobre el pago de arriendo, el valor reportado lo explica, positiva y significativamente en términos estadísticos (al 0.1% de nivel de significancia), el ingreso per cápita del hogar, el número de personas del hogar y el número de cuartos de la vivienda, en tanto que negativa y significativamente si el hogar vive en la cabecera o en un centro poblado rural disperso y si el hogar es pobre (Cuadro 11).
En otras palabras: (i) entre mayor el ingreso per cápita del hogar, mayor tiende a ser el valor del arriendo que se paga, (ii) entre mayor es el número de personas del hogar, mayor tiende a ser el valor del arriendo reportado, (iii) entre mayor el número de cuartos que tiene la vivienda, mayor tiende a ser el arriendo pagado por el hogar.
Ahora bien, si el hogar vive en un centro poblado o rural disperso, menor tiende a ser el arriendo que pagan por la vivienda en que se vive, y si el hogar es pobre, menor tiende a ser el arriendo pagado reportado.
3.3 Arriendo imputado
“Cuando un hogar reside en una vivienda propia no paga arriendo por vivir allí, pero la vivienda le está prestando un servicio que de otra forma tendría que pagar. Por lo tanto, ese servicio debe ser valorado por la persona propietaria. A este valor se le denomina ²Alquiler imputado de los servicios de la vivienda propia usada por su propietario²” (DANE. 2020[5]).
En la Encuesta se les pregunta a los hogares: “Si tuviera que pagar arriendo por esta vivienda, ¿cuánto estima que tendría que pagar mensualmente?” (P5130).
El valor del alquiler imputado asciende aproximadamente a 4.8 billones de pesos mensuales, es decir unos 58.2 billones de pesos al año. De los 8 millones 650 mil hogares que reportan este valor, el 74% es no pobre y el restante 26% es pobre.
Si se gravara este valor con IVA a la tarifa del 19%, los cuales hoy se encuentran exentos y hacen parte de la canasta familiar, se recaudaría aproximadamente 11.1 billones de pesos al año, siendo el aporte potencial cercano a los 9.7 billones de pesos en el caso de los hogares no pobres, y los restantes 1.4 billones en el de los hogares pobres.
Estrato
De acuerdo con los estratos socioeconómicos, el porcentaje de hogares afectados con el aporte potencial al IVA, en cuanto al “Alquiler imputado de los servicios de la vivienda propia usada por su propietario”, se concentraría especialmente en los estratos 2 (24%), 3 (21%) y 1 (20%) (Cuadro 12).
En términos de los valores imputados reportados, el mayor valor se encuentra en el estrato 3 con una participación del 26%, seguido por el estrato 4 (18%) y el 2 (17%). El valor promedio del arriendo imputado por mes para cada uno de los hogares a nivel nacional asciende a 560.566 pesos. Los estratos con mayor valor imputado promedio por mes son el estrato el 6 (832.898 pesos por mes), el 4 (733.097 pesos por mes), el 5 (684.188 pesos por mes) y el 3 (679.697 pesos por mes), en comparación con el estrato 2 (395.275 pesos por mes) y con el estrato 1 (307.565 pesos por mes) (Cuadro 13).
Clase social
Los hogares correspondientes a cada clase social afectados con el aporte potencial al IVA por concepto del “Alquiler imputado de los servicios de la vivienda propia usada por su propietario”, se concentraría fundamentalmente en la clase media (52%), la vulnerable (22%), la pobre (13%) y la clase alta (13%).
Los valores promedio por hogar del alquiler imputado para cada una de las clases serían los siguientes: para la clase alta de 2 millones 405 mil 046 pesos por mes, para la clase media 842.380, para la clase vulnerable 341.911 y para los hogares en pobreza 267.258 pesos por mes (Cuadro 14). Esto es, el valor del arriendo mensual imputado por la clase alta supera 2.9 veces al de la clase media, 7.0 veces al de la clase vulnerable y 9.0 veces al de la clase en pobreza, y 4.3 veces al promedio nacional.
Ahora bien, se encuentra que el peso del IVA sobre el arriendo imputado por la vivienda representaría, en promedio, cerca del 4.2% del ingreso total de los hogares en el país, pero con claras diferencias entre hogares de clases sociales y aún entre estratos de ingreso alto. Es así como, por ejemplo, para los hogares pobres el impuesto representaría el 6.8% del total de sus ingresos totales, para los hogares vulnerables el 4.2%, para los de la clase media el 4.3% y para los de la clase alta el 2.9% –aunque con una importante diferencia entre hogares a nivel de decil de ingreso alto–. Para el decil 1 de hogares con ingresos altos el valor del IVA alcanzaría el 4.6% de sus ingresos totales, mientras que para los hogares del decil 10% el valor del IVA sobre el arriendo imputado sería de apenas el 2.0% de sus ingresos totales –menos de la tercera parte que en el caso de los hogares pobres– (Gráfico 5).
He ahí el grado de inequidad que resultaría la propuesta de gravar todos los bienes de la canasta familiar, en este caso particular el arriendo imputado, con una aproximación simple sobre dos de los bienes que más pesan en la canasta familiar (25.16%, en promedio, para la canasta de los hogares en general y el 31.63% para la canasta de los hogares pobres): los arriendos pagados y los arriendos imputados.
Al analizar el valor del arriendo imputado promedio por hogar según ciudad se observa que en Bogotá se ubica el mayor valor del arriendo mensual imputado (1.238.679 pesos por mes) seguida por Medellín (1.022.782 pesos por mes), Cali (679.534 pesos por mes), Barranquilla (760.109) pesos por mes), en contraste con Cúcuta (368.333 pesos por mes), Riohacha (407.133 pesos por mes), Quibdó (378.674 pesos por mes), Valledupar (578.713), Sincelejo (444.375 pesos por mes ) y Florencia (512.724 pesos por mes). Es decir, el valor del arriendo mensual imputado en Bogotá D.C. llega a equivaler 3.36 y 3.04 veces el de Cúcuta y el de Riohacha.
De otra parte, vale la pena señalar que la relación entre el valor del arriendo mensual imputado para la clase alta es apenas 6.0 veces al de la clase en pobreza en la ciudad de Bogotá D.C., en abierto contraste con 9.0 para el promedio nacional, 7.1 en la ciudad de Manizales, 5.3 en la ciudad de Cali, con 5.2 en la ciudad de Medellín, con 5.0 en la ciudad de Barranquilla, con 1.7 en la ciudad de Bucaramanga, con 2.1 en la ciudad de Cartagena, con 3.6 y 3.4 en la ciudad de Ibagué y de Armenia, en comparación con 4.6 en la ciudad de Cúcuta, con 4.4 en la ciudad de Riohacha, 4.2 en la ciudad de Sincelejo y con 3.6 en la ciudad de Quibdó. Así, entonces, sobresale la marcada diferencia del comportamiento de las grandes ciudades del país (Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla) y especialmente de Manizales con respecto a otras ciudades medianas del país como Bucaramanga, Ibagué, Pereira, Armenia, Neiva, Santa Marta, Sincelejo y Quibdó.
Ahora bien, resulta muy sugerente la comparación entre la relación de arriendos imputados de hogares de la clase alta y hogares en pobreza y la relación de ingresos de esos tipos de hogares[6] para indagar sobre la presencia de impactos diferenciales y su sentido en términos de progresividad o regresividad. Es así como las respectivas relaciones a nivel nacional Barranquilla 5.0 y 15.6, Bogotá 6.0 y 21.85, Cali 5.3 y 10.7, Cartagena 2.1 y 10.3, Santa Marta 3.7 y 10.4, Riohacha 4.4 y 11.2, Quibdó 3.6 y 27.8, Armenia 3.4 y 12.5, Manizales 7.1 y 13.6, Medellín 5.2 y 12.5, Pereira 2.2 y 9.2, Bucaramanga 1.7 y 11.4, Cúcuta 4.6 y 9.8.
Resalta que, a excepción de dos ciudades grandes como Cali (2.0) y Medellín (2.3) y dos medianas como Manizales (1.9) y Cúcuta (2.2), la relación entre ingresos y arriendos imputados de hogares de clase alta y hogares en pobreza es más de tres veces –llegando hasta más de cuatro veces en casos como Cartagena, Bucaramanga, Armenia y Quibdó.
En consecuencia, resulta evidente que el ritmo de incremento de los arriendos imputados entre los hogares de clase alta y los hogares en pobreza es significativamente menor para una gran mayoría de ciudades en el país y para el promedio nacional, lo que insinuaría un determinado grado de regresividad de la imputación de arriendos en relación con los ingresos totales de los hogares.
Existen diversidad de factores explicativos de dicho comportamiento territorial como la desactualización catastral urbana, la precariedad institucional-administrativa, la renovación y reestructuración de espacios urbanos, la informalidad en la tenencia y el arrendamiento de vivienda, entre otros, lo que, al fin de cuentas, devela en buena medida una avanzada aculturación rentística para la apropiación privada de la renta social del suelo por parte de intereses políticos, económicos y comerciales poderosos.
Complementariamente, las relaciones de arriendo imputado según clases alta y en pobreza contrastan sustancialmente con las de arriendo declarado en la mayoría de las ciudades, especialmente las ciudades grandes como Bogotá (2.0 en términos de arriendo reportado vs. 6.0 en términos de arriendo imputado), Barranquilla (1.9 vs. 5.0), Medellín (2.6 vs. 5.2), Cali (2.0 vs. 5.3), algunas medianas como Manizales (1.5 vs. 7.1), Armenia (1.4 vs. 3.3), Cúcuta (1.4 vs. 4.6), Santa Marta (1.7 vs. 3,7), Quibdó (2.1 vs. 3.9) y Riohacha (1.7 vs. 4.4) y el promedio nacional (2.2 vs. 9.0), a excepción de pocas ciudades como Cartagena con (2.2 en comparación con 2.1 en términos de arriendo imputado) y Pereira (1.5 vs. 2.2) (Cuadros 10 y 14).
Se destaca que, a excepción de un caso notable como Cartagena, el arriendo imputado a viviendas en el caso de la clase alta respecto a la clase en pobreza es más progresiva que en el caso del arriendo declarado como pagado, lo que iría en la dirección adecuada pero a priori no necesariamente su intensidad por ciudad, que dependería de diversidad de factores diferenciales entre ciudades.
A su turno, es de mencionar que el valor mensual promedio del arriendo imputado equivale a 2.1 veces el valor del arriendo pagado en el caso de Cartagena, en comparación con 1.5 en el de Bogotá, con 1.5 en el de Medellín, 1.4 en el de Barranquilla, 1.5 en el de Cali, 1.2 en el de Armenia, 1.3 en el de Pereira, con 1.1 en el de Cúcuta y con 1.1 para el promedio nacional (Cuadros 10 y 14).
Sobresale el hecho de que el valor medio del arriendo imputado se aproxima, en promedio, a 1.5 veces el valor medio pagado, siendo inferior a 1.1 para la mayoría de las ciudades medias y pequeñas del país, lo cual sugeriría, al menos en principio, una diferencia en la capacidad institucional para valorar con mayor criterio el valor de oportunidad de una vivienda en términos de estratificación del vecindario, localización espacial, acceso a servicios, etc., aunque una conclusión más definitiva dependería de las diferencias relativas en imputación de arriendo de viviendas por clase social.
Ahora bien, en este sentido dicha relación para el caso de la clase alta en Cartagena asciende a 2.6 (superior que la promedia para la ciudad en un 26%), en Bogotá a 2.1 (superior a 1.5 como la promedia de la ciudad, en un 42%), en Medellín a 1.9 (superior a 1.5 como la promedia de la ciudad, en un 26%), en Barranquilla a 2.5 (superior a 1.4 como la promedia de la ciudad, en un 75%), en Cali a 1.9 (superior a 1.5 como la promedia de la ciudad, en un 28%), en Armenia a 2.3 (superior a 1.2 como la promedia de la ciudad, en un 92%), en Cúcuta a 3.1 (casi que triplicando a 1.1 como la promedia de la ciudad), en comparación con 2.6 para el conjunto nacional (más que duplicando a 1.1 como la promedia a nivel nacional).
Se observa, entonces, que la relación del valor imputado del arriendo de vivienda en relación con el valor pagado para el caso de la clase alta es mucho mayor para las ciudades intermedias y pequeñas y para el promedio nacional que para las grandes. Ello podría indicar que habría una mayor desactualización catastral y problemas de valoración predial de viviendas en las ciudades pequeñas en comparación con las ciudades grandes con una institucionalidad relativamente más desarrollada.
En consecuencia, es posible argumentar la existencia de sesgos en las estimaciones del valor del arriendo imputado que variarían entre ciudades y grupos sociales –a favor especialmente de la clase alta en diversidad de casos–, que en algunos casos podrían ser sustanciales y dignos de corrección. Por ello, si se decidiera implantar el IVA a arriendos efectivos y a arriendos imputables para hogares de ingresos altos, resultaría necesario que se hicieran los mayores esfuerzos para afinar la imputación de arriendos con énfasis para tal tipo de hogares, so pena tanto de reproducir sesgos por inequidad y regresividad en la imposición como de reducir la eficiencia del tributo.
Impactos en recaudo y en la distribución de ingresos de la imposición del IVA a los arriendos
Con base en el valor de los arriendos pagados e imputados y el peso específico de cada uno de los mismos en la canasta familiar para los hogares de cada una de las clases sociales (Cuadro 1), resulta conveniente estimar los impactos distributivos de la imposición del IVA al arrendamiento real e imputable de los hogares en el país. Para ello se procede a calcular los índices Gini de concentración del ingreso per cápita familiar antes y después de la universalización del IVA a los arriendos.
Una primera opción consiste en calcular el índice Gini del ingreso per cápita antes y después de aplicar la tarifa general del IVA sobre los arriendos pagados e imputados. En este caso se aumentaría el índice Gini en un 1.3%, al pasar de 0.5438 al 0.5510.
Una segunda opción radica en la estimación del índice Gini de concentración del ingreso per cápita antes y después de aplicar la tarifa general del IVA del 19% a los arriendos pagados, por un lado, y a los arriendos imputados, por el otro. En el caso de los arriendos imputados el índice Gini aumentaría un 2.7% en términos del ingreso per cápita, al ascender de 0.5438 a 0.5586, mientras que en el caso de los arriendos pagados el índice Gini aumentaría un 4.9%, al subir de 0.5438 a 0.5706.
Es posible deducir que si bien la imposición del IVA sobre los arriendos imputados sería ligeramente redistributivo, en marcado contraste a si se aplicara sobre los arriendo pagados, resulta claro que el grado de progresividad del impuesto aumentaría sustancialmente si se ajustara con mayor robustez estadística la imputación, especialmente de los hogares de la clase alta como se desprende de la evidencia empírica recién mencionada, y se estableciera el gravamen pleno solamente para el caso del valor del arrendo imputable y pagado de los hogares de clase alta y media-alta.
Como complemento a lo anterior, se realiza una microsimulación de los impactos de la imposición universal de un IVA del 19% sobre arriendos pagados e imputados para la base de hogares de la ENPH actualizada a 2019, en particular sobre la pobreza y el ingreso disponible de los hogares según clase social.
Una vez se descuenta el pago del impuesto al arriendo pagado y al arriendo imputado, se calcula el ingreso per cápita neto, el cual se compara con la línea de pobreza y la línea de indigencia, definida para cada uno de los dominios geográficos según el DANE[7], con el propósito de estimar los impactos del IVA sobre los hogares pobres y vulnerables e incluso los de la misma clase media, dada la pérdida de poder adquisitivo.
Con la microsimulación se observa que 171 mil 644 hogares en pobreza, los cuales corresponden a 630 mil 331 personas, pero que no se encuentran en indigencia o pobreza extrema, serían llevados a la indigencia. En otras palabras, con esta propuesta el 5.46% de los hogares pobres, no indigentes, caerían en indigencia, lo que equivaldría al 4.9% de las personas en 2019.
Algo similar sucedería con el caso de los hogares que se clasifican como vulnerables. Con la imposición del IVA sobre el valor de los arriendos se expulsaría a la pobreza a un millón 191 mil 174 personas (esto es, 374 mil 913 hogares). Así pues, la microsimulación muestra que el 7.0% de las personas (7.4% de los hogares vulnerables) que se encuentran en vulnerabilidad caerían a pobreza e incluso una parte a pobreza extrema o indigencia –cerca de 9 mil 881 personas–.
En el caso de los hogares clasificados como de clase media, esta medida, que tan sólo afecta al 25.37% del total de gastos de su canasta, llevaría a 14 mil 949 personas a la pobreza.
De igual manera, no puede olvidarse que la crisis del covid-19 ha impulsado a un conglomerado importante de la clase vulnerable y media a la pobreza, por el impacto que ha tendido en los ingresos de las familias que sustentan sus ingresos en la actividad informal, los denominados trabajadores por cuenta propia.
En el caso colombiano, el mercado laboral durante la pandemia ha sufrido cambios importantes, los cuales van a tomar un tiempo para retornar a los niveles que se tenían en los primeros meses del 2020 o incluso durante los años 2014-2019.
En efecto, en el periodo de febrero a agosto de 2020, el número de personas ocupadas disminuyó en 2 millones 419 mil personas y el de desocupados aumentó en un millón 288 mil, mientras que el conglomerado de inactivos lo hizo en un millón 631 mil personas (Cuadro 15). Adicionalmente, la tasa de inactivos (Inactivos/PEA) que, en promedio, se ubicó en el 55% en los 50 meses previos a iniciarse el confinamiento, aumentó sustancialmente durante el confinamiento (por ejemplo, 93% en abril, 81% en mayo y 69% en agosto).
De acuerdo con la posición ocupacional, el total de ocupados a nivel nacional se distribuye básicamente en las categorías: Obrero, empleado particular (39%) y Trabajador por cuenta propia (45%); siendo precisamente en estas posiciones en las que se presentaron las mayores pérdidas de empleo en el confinamiento: 47% y 35%, respectivamente.
Además, de acuerdo con la información del DANE, las pérdidas de puestos de trabajo se concentraron en los sectores: comercio y reparación de vehículos; industria manufacturera; actividades artísticas, entretenimiento, recreación y otras actividades de servicios; agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca; construcción; alojamiento y servicios de comida, y transporte y almacenamiento.
De cualquier manera, resulta indudable que la ampliación de la base del IVA a la canasta familiar proporcionaría importantes recursos presupuestales al fisco nacional, pero en algunos casos como el arriendo con un alto sacrificio social para las clases pobre, vulnerable e incluso parte de la clase media.
Ante las graves falencias del sistema de compensación del IVA en el país, como se mencionó en detalle en la sección 2, y los perversos impactos distributivos sería deseable económica y socialmente que la implantación de un gravamen del IVA del 19% a los arriendos pagados e imputados de los hogares se concentrara específicamente a los hogares de la clase alta y la clase media alta –específicamente al 10% de los hogares con mayores ingresos–, con la peculiaridad de que para el resto de hogares se les aplicara un gravamen del IVA del 0%.
Con ello se garantizarían importantes recursos al fisco nacional, se aseguraría un impacto redistributivo a favor de los hogares de las clases pobre y vulnerable, se evitarían los elevados costos de transacción, las inequidades horizontales entre hogares pobres y vulnerables y especialmente las graves asimetrías en desmedro de los hogares pobres y vulnerables del país.
Las implicaciones fiscales de la propuesta, aparte de evitarse la expulsión de numerosos hogares hacia la vulnerabilidad, la pobreza o la indigencia, generaría un recaudo fiscal de más de 6 billones de pesos al año y un ligero impacto redistributivo del ingreso en la medida en que se registraría una ligera mejora en el índice de Gini antes y después de impuestos, al pasar de 0.5438 a 0.5390.
Antes de dejar el tema del IVA sobre los arriendos pagados e imputados, no debe dejar de mencionarse que la misma argumentación justificativa de la imposición aplica rigurosamente al caso de las personas jurídicas, por lo que también habría de imponérseles paralelamente. A manera de aproximación ilustrativa, baste con mencionar que si se tomara información sobre el inventario de metros cuadrados disponibles en arriendo para oficinas, industrias y comercio, el cual ascendería a cerca de 15 millones m2 en 2019, según la firma Colliers International Colombia[8], el IVA susceptible de recaudar superaría a 300 mil millones de pesos al año. Por supuesto, el valor del IVA sobre arriendos imputados habría de rebasar con creces el de arriendos pagados por oficinas, comercio e industrias, por lo que podría esperarse un recaudo total del IVA sobre arriendos corporativos de dicho tipo de locales rebasaría a 0.7-1.0 billones de pesos al año (0.8-1.0% del PIB).
5. El IVA sobre alimentos
El gasto de los hogares en alimentos, según la ENPH 2016-2017, fue de 4.06 billones de pesos mensuales en 2017 –esto es, 48.7 billones de pesos al año–. Los alimentos de mayor consumo son las carnes (28%), panes y cereales (18%), leche, queso y huevos (15%), y legumbres (14%) (Cuadro 16).
Gravar todos los alimentos con el IVA a la tarifa general del 19%, le representaría un recaudo adicional al Gobierno nacional de 771 mil millones de pesos al mes –9.3 billones de pesos al año, algo superior al 0.9% del PIB–, el cual recaería sobre la clase media (37%), la clase de los hogares vulnerables (33%), los hogares en pobreza (25%) y apenas el 5% sobre los hogares de la clase alta.
Ello, ceteris paribus, llevaría a expulsar, por ejemplo, a un conglomerado de 963 mil personas (5.6% ) de la clase vulnerable a la pobreza, e incrementaría la inequidad en la distribución de ingresos en el país al elevarse el índice de Gini de concentración de 0.5438 a 0.5502.
Ahora bien, si se aplicara el IVA sobre alimentos a una tarifa del 19% para los hogares de los deciles 9 y 10 de más altos ingresos en el país se evitaría dicha subida de la concentración y, por el contrario, podría incluso reducirse muy ligeramente de 0.5438 a 0.5407, aparte de generar un recaudo de cerca de 0.23% del PIB al año.
Por ello resultaría recomendable que se aplicara una tarifa del 19% del consumo imputado –según lo estimado con base en la ENPH del DANE para los hogares de diferentes clases y deciles de ingreso– para los hogares de los deciles 9 y 10, y con una tarifa del 0% para el resto de hogares. Este tipo de imputación ya está siendo aplicado para la devolución del IVA de ciertos bienes a los hogares en pobreza, aunque su focalización y cobertura resultan ser muy deficiente hasta el momento, lo que está reproduciendo importantes asimetrías e inequidades horizontales entre hogares pobres.
Antes de dejar el tema, es de resaltar, como lo señalan Garay y Espitia (2020)[9], la conveniencia aplicar un impuesto específico al consumo de bebidas azucaradas, que recaiga en el productor, y que tenga una tarifa entre el 20 y el 24%. El mismo tendría como objetivo principal desincentivar hábitos de consumo que contribuyen al sobrepeso y obesidad, con detrimento de la salud de los consumidores, especialmente los niños, las niñas y jóvenes.
El exceso de peso es un factor de riesgo importante de las enfermedades crónicas no transmisibles (Ectn), las cuales, en 2010, ocasionaron la mayoría de muertes en el país. Un impuesto de esta naturaleza del 24 por ciento, por ejemplo, podría contribuir a reducir enfermedades en los hogares de ingresos más bajos entre un 5 y un 10 por ciento y en los hogares de ingresos medios entre un 5 y un 8%. Adicionalmente, un impuesto de este tipo aportaría aproximadamente 1 billón de pesos al año.
6. El caso de otros componentes de la canasta
Siguiendo similar planteamiento para el caso de los otros rubros importantes en la canasta de consumo como electricidad, gas y agua, por un lado, y alimentación y restauración fuera del hogar, resulta recomendable que:
(i) En consonancia con la vigencia de una política de subsidios al consumo de electricidad, gas y agua para los hogares de los estratos 1, 2 y 3, se aplicara la tarifa del 19% a los hogares del estrato 6 y de 0% para el resto de hogares, por ejemplo, con la condición de que se corrijan las serias distorsiones existentes con la estratificación actual que privilegian indebidamente a numerosos hogares de ingreso alto en el país.
Es de tomar en consideración que el consumo de energía eléctrica del Sistema Interconectado Nacional fue aproximadamente de 70 mil gigawatios hora (70.000 GWH) a una tarifa promedio de 500 pesos el kilowatio hora ($500 por kwh), de tal manera que si se implantara una tarifa de IVA del 19% al consumo de energía eléctrica se recaudaría cerca de 6.7 billones de pesos al año. Así, entonces, un aumento del costo al consumo de energía eléctrica especialmente para los hogares de ingresos medios y bajos, y también los micronegocios y las micro, pequeñas y aún medianas empresas, luego de un año de caída de los ingresos de las familias y de contracción económica tan severa como en 2020 con la irrupción de la pandemia, podría resultar contraproducente para la activación económica. Razón por la cual, aparte de las relacionadas con su impacto perverso en la distribución de ingresos como se ilustró en los casos de los rubros de gasto en arriendo y en alimentos, sólo habría de aplicarse el IVA del 19% al caso de los hogares de altos ingresos, así como para el de las personas jurídicas de los deciles 9 y 10 en términos de ingresos operacionales brutos.
(ii) Con la vigencia del impuesto de IVA del 19% sobre el consumo en los restaurantes, bares y lugares de ocio formales, que impactan en la práctica especialmente a las personas de ingresos medio-altos y altos, se habrían de intensificar los controles para su observancia por parte de tal tipo de establecimientos.
(iii) Los servicios de intermediación financiera medidos indirectamente se definen como la remuneración indirecta que obtienen las instituciones financieras y de seguros en las operaciones de préstamos, depósitos y seguros que realizan. Los servicios de intermediación financiera se miden de manera indirecta como la diferencia entre el tipo de interés de referencia que se fija para cada operación financiera y el tipo de interés que pagan las instituciones financieras.
Ahora bien, dado el diferencial existente en Colombia entre la tasa de interés que cobran y pagan las entidades financieras y el peso específico de este rubro de servicios de intermediación en los gastos de los hogares según clase social –como también sucede con el caso de los seguros de protección social, de vida y los relacionados con la vivienda, la salud y el transporte, entre otros–, se debería implantar el IVA del 19% a este tipo de servicios en cabeza de las entidades financieras y de seguros, entre otras razones por los reducidos costos de transacción y simplicidad de su recaudo.
(iv) No menos importante, en el marco de la política de disminuir el costo fiscal de los tratos diferenciales del IVA que no sean justificables social y económicamente bajo los principios constitucionales de equidad, progresividad y eficiencia/transparencia tributarias, resalta la conveniencia de incrementar el impuesto al consumo de bienes considerados de consumo suntuario, ya sea importados o de origen nacional, que son normalmente demandados por personas naturales y jurídicas de alto ingreso.
7. Escenarios alternativos para la imposición del IVA a la canasta familiar
Como síntesis de lo anterior, resulta de gran utilidad analizar la sensibilidad de los impactos en recaudo tributario y los cambios en la distribución de ingreso entre hogares a variaciones en la población de hogares sujeta al gravamen del IVA del 19% en el país. Como se aprecia en el Cuadro 17 si se aplicara el IVA universal del 19% a todos los hogares colombianos el recaudo adicional alcanzaría a un 6.2% del PIB al año y el índice Gini de concentración de ingresos se agravaría aún más al pasar de 0.5438 a 0.5705, en tanto que si sólo se aplicara el IVA a toda la canasta de los hogares del decil 10 de más altos ingresos con la tarifa del 19% y de 0% para el resto de los hogares, se aumentaría el recaudo al 1.8% del PIB al año y se reduciría apreciablemente el índice Gini de concentración al descender de 0.5438 a 0.5209.
Ahora bien, si se aplicara a la canasta de los hogares de los deciles 9 y 10 de mayores ingresos con la tarifa del 19% y del 0% para el resto de hogares, se incrementaría el recaudo al 2.7% del PIB al año y se alcanzaría una reducción del índice Gini de 0.5438 a 0.5144.
Ello muestra con claridad suficiente la robustez de un diagnóstico de política pública que consulte con rigor los trade off existentes entre recaudo, equidad y progresividad a la luz de objetivos precisos de política económica y social.
En términos de eficacia en términos de recaudo y redistribución de ingreso sobresalen, sin duda alguna, las alternativas de gravar focalizadamente a la canasta de los hogares de los deciles 9 y 10 de mayores ingresos en el país con la tarifa del 19% y del 0% para el resto de hogares, y en particular del 10 si no se quisiera afectar a algunos sectores de la clase media.
De acuerdo con lo argumentado previamente, la mejor forma procedimental, si no única, de aplicar el gravamen, dadas las actuales restricciones en los registros administrativos y en la interoperabilidad de los sistemas de información gubernamental[10], sería la de aplicarlo directamente a los hogares sujetos al gravamen a través tanto de la declaración del impuesto a la renta para el caso de los arriendos pagados e imputados, por ejemplo, como del mismo recibo del pago de servicios como la electricidad, gas y agua a condición de que se corrijan los graves sesgos de la estratificación actual al permitir clasificar a hogares de altos ingresos en estratos medio e incluso bajos en buen número de ciudades del país. Además, no debe olvidarse en este punto que en la actualidad rige un sistema de subsidios al consumo de electricidad, gas y agua para los hogares de los estratos 1, 2 y 3.
8. A manera de conclusión y recomendaciones
Ante la difícil situación fiscal del país, agravada por la pandemia del covid-19 en 2020, es de dominio público la necesidad de emprender un proceso de reforma estructural tributaria. Razón por la cual ya se están dirimiendo diferentes posiciones como la anunciada por voceros del actual gobierno en el sentido de que uno de sus pilares sería la de universalizar el IVA para todo el conjunto de bienes y servicios.
Si bien la universalización del IVA para los hogares en Colombia podría aportar un recaudo tributario de cerca de 6.2% del PIB al año, tendría graves implicaciones en términos del empobrecimiento de amplios grupos poblacionales y del agravamiento de la desigualdad social en la medida en que el índice Gini de concentración de ingresos se escalaría de 0.5438 a 0.5705 –con base en los datos de la ENPH del DANE actualizada a 2019–.
La previsible reproducción de estas severas consecuencias sociales contrasta con lo que se ha argumentado recientemente en ciertos círculos especializados a nivel internacional en el sentido de que a priori el IVA generalizado pueda resultar neutral o incluso ligeramente progresivo, dedido en gran medida al nivel y composición de los gastos en bienes y servicios que realizan los hogares según nivel de ingreso en el caso de un país como Colombia con elevados niveles tanto de pobreza monetaria como de concentración del ingreso y la riqueza en cabeza de las personas naturales y jurídicas con mayores ingresos.
Aún reconociéndose el carácter regresivo de tal tipo de política tributaria se ha aducido que con la implantación de mecanismos de compensación como el de la devolución del IVA sobre bienes de la canasta familiar a hogares en situación de pobreza que se ha instaurado recientemente en Colombia, se podría contrarrestar el perverso impacto distributivo sobre los hogares de la universalización del IVA. Sin embargo, la experiencia observada en el país cuestiona seriamente dicha premisa de política pública al constatarse graves falencias en la cobertura del programa de devolución del IVA como que apenas llega efectivamente a menos de un 23% de los hogares pobres y que más de un 46% de los hogares en situación de desplazamiento forzado interno no hayan recibido atención bajo ninguno de los programas sociales gubernamentales –a pesar de ser sujetos de especial condición constitucional–, consecuentes con notables asimetrías e inequidades horizontales entre hogares en pobreza y vulnerabilidad.
De ahí que el diseño de una política pública de una naturaleza como la universalización del IVA constituya en sí mismo un campo irrestricto de economía política. Así, entonces, la concepción que ha guiado este análisis programático se enmarca en una economía política de inclusión social.
En este contexto, se acogen como postulados básicos la plena observancia de los principios constitucionales de equidad, progresividad, simplicidad, transparencia y eficiencia tributarias y la consolidación de una capacidad redistributiva del sistema tributario –en consonancia con la del gasto público como garantía de construcción de un sistema fiscal redistributivo y eficiente económica y socialmente–. Además, acepta la idoneidad del principio de imputación para la valoración de la carga tributaria del IVA en determinados casos específicos que facilite un diseño operativo eficaz para la focalización poblacional y el procedimiento de liquidación y cobro del IVA, así como la reducción de costos de transacción para los contribuyentes y la administración del impuesto, y la minimización de asimetrías e inequidades horizontales y verticales entre hogares.
En Colombia se ha introducido la imputación por rubro de la canasta familiar del consumo de los hogares según nivel de ingreso, por ejemplo, para la estimación del valor del IVA sujeto a devolución a favor de los hogares en pobreza. Sin embargo, ante las graves falencias de las que adolece y con observancia de los principios constitucionales, aquí se propone con carácter prioritario que la imputación se realice para el consumo de los hogares con los ingresos más altos del país y su liquidación se realice directamente por las autoridades en la declaración de renta.
Bajo este esquema de referencia y al analizarse diversos escenarios en términos de focalización, al menos en principio podría argumentarse a favor de la implantación de un IVA general para bienes y servicios de la canasta de consumo de los hogares con dos tasas diferenciales: una del 19% para el caso de los hogares de mayores ingresos –específicamente al 10% de los hogares con los ingresos más elevados del país, pertenecientes al decil 10–, y otra de 0% para los demás hogares.
En este escenario, dicha propuesta de reforma generaría un recaudo tributario de cerca de 1.8% del PIB al año con cargo a los hogares del país, con la peculiaridad de que en lugar de que se agrave la concentración del ingreso se pudiera incluso reducirla –al bajar el índice Gini de 0.5438 a 0.5209 en vez de incrementarse de 0.5438 a 0.5705 si se universalizara a todos los hogares con una tarifa del 19%–.
Una falencia relativa de dicha opción reside en la elevada disparidad de ingresos entre los hogares pertenecientes a los primeros cinco sub-deciles del decil 10 y el 5% de los hogares con los ingresos más elevados del país –esto es, los hogares pertenecientes a los demás sub-deciles 5 a 10 del decil 10–, lo que implicaría que una misma tarifa para el consumo de los hogares del decil 10 introdujera importantes inequidades verticales entre tal tipo de hogares según capacidad de pago dada por el ingreso.
Ello llevaría a recomendar como preferible optar por otra opción con mayor capacidad redistributiva como la de implantar una reforma del IVA consistente en la aplicación de cuatro tarifas diferenciales sobre la canasta de bienes y servicios: (i) una de 0% para el caso del consumo de los hogares pobres, vulnerables y de ingreso medio a medio-bajo, pertenecientes a los deciles 1 a 8 según ingresos; (ii) una tarifa del 10% para el caso del consumo de los hogares de ingreso medio-alto, pertenecientes al decil 9; (iii) una tarifa del 15% para el consumo de los hogares pertenecientes a los cuatro primeros sub-deciles del decil 10 de hogares con los ingresos más elevados del país, y (iv) una tarifa plena del 19% para el caso del consumo del 5% de los hogares con los más altos ingresos del país, pertenecientes a los sub-deciles 6 a 10 del decil 10 de hogares.
La ventaja de esta última alternativa de reforma del IVA respecto a la otra opción mencionada es que a la vez de generar un recaudo de hasta el 2% del PIB al año, tendría la virtud, ceteris paribus, de imprimirle una capacidad redistributiva de la imposición del IVA al punto de reducir la desigualdad de ingresos entre hogares de un índice Gini actual de 0.5438 a uno de 0.5126 –el más bajo para los escenarios simulados en el Cuadro 17–, de desmontar importantes inequidades en el tratamiento entre hogares de ingreso relativamente alto y de reforzar la progresividad para los hogares con mayores ingresos en el país.
Además, se ha de implantar una tarifa aún más elevada que el 19% para el impuesto al consumo de bienes y servicios considerados suntuarios o de lujo, tanto de origen extranjero como doméstico.
Ahora bien, si en consulta con la situación actual de los hogares ante la crisis económica y social prevaleciente en el país se llegara a decidir una menor carga del IVA sobre los presupuestos familiares, se podría introducir una gradualidad en la generalización del IVA, entre otras adaptaciones de política, por lo que se generaría tanto un menor recaudo anual como un menor impacto redistributivo.
Así, entonces, existirían algunas variantes sobre estos tipos de opciones, para no mencionar otras, que facilitarían sopesar la más deseable en términos de recaudación, graduación, focalización y tarificación bajo los postulados de política pública aquí en referencia, así como en consonancia y estricta coherencia con los demás componentes de la reforma estructural tributaria.
Una opción razonable de política podría consistir en aplicar la tarifa del IVA del 19% a las personas naturales pertenecientes al 5% de las que cuentan con los mayores ingresos en el país, como una primera etapa, lo que generaría recursos tributarios por cerca de un 0.9-1.0% del PIB al año; luego, en la segunda etapa, se ampliaría la aplicación del IVA pero con una tarifa del 15% al resto de las personas naturales pertenecientes al 10% de las con mayores ingresos en el país, que aportaría un recaudo adicional del orden del 0.5-0.6% del PIB al año, y en la tercera etapa, se extendería la aplicación del IVA con una tarifa del 10% para las personas naturales del decil 9 de ingresos, que recaudaría en torno a un 0.3% del PIB al año, llegándose en este punto a un aporte recaudatorio del IVA a la canasta de consumo de los hogares del país próximo al 1.8-2.0% del PIB al año.
Para no entrar en detalle sobre los pormenores de las propuestas de política que han sido analizados a lo largo del ensayo, sí debe recalcarse que dado que el ámbito aquí analizado se refiere específicamente a los hogares, principios equivalentes de tarificación, imputación y focalización también deben ser aplicados para los gastos de las personas jurídicas como es el caso de los arriendos imputados y pagados, servicios públicos como electricidad, gas y agua, entre otros.
Por último, sobra destacar que la reforma del IVA constituye apenas uno de los componentes de la reforma tributaria estructural, siendo la reforma del impuesto a la renta y complementario con la racionalización y desmonte de buena parte de beneficios tributarios –que en gran medida favorecen a personas naturales y jurídicas con mayores ingresos y riqueza en el país[11]–, del impuesto al patrimonio, dividendos y herencias, y la simplificación del Estatuto Tributario otros de los campos nucleares.
Por supuesto, se requiere una adecuada sincronización entre los diferentes componentes de la reforma estructural como condición para lograr el cumplimiento de los principios constitucionales de equidad, progresividad, eficiencia y simplicidad tributarias, y en consulta con la capacidad de pago de los hogares y las sociedades jurídicas, con las exigencias de gasto público prioritario e indelegable –por ejemplo, para enfrentar la crisis económica y social reproducida y agudizada por la pandemia del covid-19– y con los requerimientos de recursos por parte del Gobierno central para propugnar por una situación financiera sustentable en el corto y mediano plazo.
[1] Garay, L. J. y Espitia, J. E. (2020). “Elementos técnicos para un necesario debate sobre mediciones de concentración de ingresos en Colombia”. Bogotá. Agosto.
[2] https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/precios-y-costos/indice-de-precios-al-consumidor-ipc/ipc-actualizacion-metodologica-2019/ipc-ponderadores.
[3] El Departamento de la Prosperidad Social reconoce que cerca del 6% de los hogares a los que se les devuelve el IVA no lo han reclamado.
[4] Una medida alternativa al concepto marxista de clase social y al de estatus ocupacional desarrollada desde la sociología es la de la clase social, determinada básicamente por las relaciones de empleo en la medida en que pueden capturar aspectos importantes de las relaciones sociales en la esfera económica, como la han caracterizado autores reconocidos como Robert Erikson y John H. Goldthorpe (2002) [“Intergenerational Inequality: A Sociological Perspective”. Journal of Economic Perspectives. Volume 16, Number 3. Summer]. Sin embargo, en entornos como el colombiano en el que más de la mitad del mercado de trabajo es informal, resulta evidente la necesidad de complementar el enfoque con la debida consideración de la consolidación del precariado como importante grupo social sujeto a una precarización laboral de larga duración, así como de la masa de excluidos del mercado que sufre altas tasas de desempleo estructural [Para mayor detalle, véase: Garay, L. J. (2018). (In-)Movilidad social. Algunas perspectivas teóricas, analíticas y empíricas. A propósito de la experiencia de Colombia y países de la OECD. Bogotá. Octubre]. A diferencia, la clasificación del DANE se basa esencialmente en términos de los ingresos recibidos, independientemente de su origen y de las condiciones laborales, productivas, rentísticas o de otra índole en las que son generados.
[5] DANE. 2020. Metodología General Encuesta Nacional de Presupuestos de los Hogares – ENPH. Código: DSO-ENPH-MET-001. VERSIÓN: 2. FECHA: 24/Feb/2020. En https://www.dane.gov.co/index.php/ estadisticas-por-tema/pobreza-y-condiciones-de-vida/encuesta-nacional-de-presupuestos-de-los-hogares-enph
[6] Los datos de ingresos por hogares según clase son basados en la ENPH 2016-2017 del DANE, analizados en: Garay, L. J. y Espitia, J. E. (2021). Una contribución empírica para el estudio de la pobreza y la concentración de ingresos de los hogares a nivel territorial en Colombia. Planeta Paz. Ediciones Desde Abajo. Bogotá. Enero.
[7] “En 2019, la línea de pobreza a nivel nacional fue de $327.674, que equivale a un crecimiento de 3,4% respecto a la línea de 2018 ubicada en $316.815. De acuerdo con lo anterior, si un hogar está compuesto por 4 personas, será clasificado como pobre si el ingreso total del hogar está por debajo de $1.310.696. Si la familia vive en las cabeceras este valor es de $1.446.296; si vive en los centros poblados y rural disperso es de $843.876; si vive en las trece ciudades y áreas metropolitanas es de $ 1.602.792 y si vive en otras cabeceras es de $1.222.460”. DANE. 2020. Boletín Técnico. Pobreza Monetaria en Colombia Año 2019. En: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/2019/Boletin-pobrezamonetaria_ 2019 .pdf. Octubre de 2020.
[8] Colliers International Colombia (2020). Mercado inmobiliario corporativo. Bogotá.
[9] Garay, L. J. y Espitia, J. E. (2020). Desigualdad y Reforma estructural tributaria en Colombia. Hacia una economía política de inclusión social. Ediciones Desde Abajo. Bogotá. Mayo.
[10] Es de reiterar que el programa de devolución del IVA actualmente llega a menos del 23% de los hogares en pobreza en el país y que, según información oficial suministrada a la Corte Constitucional, a agosto todavía había más del 45% de los hogares en situación de desplazamiento forzado interno a los que no les había llegado ningún programa social del Gobierno nacional.
[11] Garay, L. J. y Espitia, J. E. (2020). Desigualdad y Reforma estructural tributaria en Colombia. Hacia una economía política de inclusión social. Ediciones Desde Abajo. Bogotá. Mayo.
Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora
Foto tomada de: Fuerza Ciudadana
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