El Plan, que proyecta “suscribir” un gran pacto por Colombia, que sea la vez un gran pacto por la equidad y por una visión compartida “del país que queremos” (DNO, 2019, xxxvi), plantea un conjunto de 25 pactos a través de los cuales este gran propósito debería alcanzarse. Entre ellos están los llamados “pactos transversales y habilitadores” dentro de los que se encuentra el Pacto por la transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con la Era del conocimiento.
Es a este último en el que el presente artículo busca concentrarse, puesto que sería imposible para un solo analista examinar el conjunto de los pactos que componen las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, por la diversidad y complejidad de las materias, -esfuerzo que ha hecho el Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID, con el concurso de varios de los docentes investigadores de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia y que será presentado a la sociedad colombiana en los próximos días-, y por tratarse, además, de una de las apuestas más importantes para insertar al país en la hoy llamada sociedad del conocimiento.
Este pacto, se enfoca en tres aspectos, por un lado, en la masificación de la conectividad de personas naturales y jurídicas a Internet y en general a las redes de comunicación que brinda esta plataforma, por el otro, potenciar las capacidades nacionales para transitar hacia el desarrollo de las nuevas tecnologías en la hoy llamada industria 4.0[1], y un tercero, implícito en los dos primeros, la construcción de una institucionalidad que haga posible alcanzar estos propósitos del plan.
El documento del PND busca enmarcar la transformación digital en una perspectiva de derechos, de forma que a través de ella se garantice el derecho constitucional del acceso a la comunicación, pero así mismo hacer efectivo el goce de otros derechos como la educación, la salud, la seguridad personal, entre otros. De otra parte, pretende a través de ella, dar cumplimiento de algunos de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) entre otros el de educación de calidad (ODS 4); trabajo decente y desarrollo económico (ODS 8); Industria, innovación e infraestructura (ODS 9); reducción de las desigualdades (ODS 10). Y, tercero, pretende ser la vía para el ingreso del país a la llamada 4ª revolución industrial.
Estos propósitos permitirían pensar que este plan de desarrollo se inscribe en la perspectiva de desarrollo para la cual la expansión de las capacidades y libertades de las personas y de la sociedad en su conjunto constituye la meta esencial. Así parece sugerirlo cuando hace referencia a la búsqueda de equidad de oportunidades, para “que todos los colombianos tengan cada vez más posibilidades para elegir libremente aquello que quieren ser y hacer con sus vidas” (DNP, 2019, xxxviii). El diagnóstico, en ese sentido, señala algunas desigualdades interregionales y sociales, por ejemplo, en el acceso a internet y el uso de nuevas tecnologías. Esto último en particular, se observa, de acuerdo con el documento del PND, en las deficiencias en la gestión pública, en la baja formación del capital humano, en general, en la incapacidad de “insertarse en la economía digital” (DNP, 2019, 572). De ahí que este pacto centre su más grande esfuerzo, en masificar el acceso a Internet y todos los servicios que en principio brinda la plataforma y que hoy se reconocen como parte de la industria 4.0: el internet de las cosas, el big data, blockchain, inteligencia artificial, etc.
Ahora bien, la formulación explícita requiere de un análisis más minucioso para establecer si lo que se ha previsto lograría ambos propósitos, el de permitir una inserción de la economía colombiana en una forma dinámica en la economía del conocimiento, y el de impactar el desarrollo social y económico en esta concepción más amplia del desarrollo. Pues más allá de la bondad de estos propósitos, lo que se advierte en relación con este pacto, es un enfoque muy limitado desde la perspectiva misma del desarrollo, pues la transformación digital debería permitir un espacio de expansión de capacidades, pero que al decir de Ziegler (2013), se constituyan en “capacidades de innovación” que permitan a las personas hacer nuevas combinaciones de capacidades para su desarrollo individual y su desempeño en la sociedad. Es de alguna forma, ampliar el rango de funcionamientos de una persona que la habilite para hacer contribuciones significativas en su entorno social.
Pero se queda corto, también, en la perspectiva de insertar al país en el proceso de la 4ª revolución industrial o industria 4.0. Su énfasis del lado de los usuarios de los servicios y el acceso a internet y el uso intensivo de las nuevas tecnologías que esta red brinda, deja por fuera una estrategia de real apropiación tecnológica, del desarrollo de nuevo conocimiento y de un “saber hacer” que conduzca a una verdadera transformación productiva con equidad, como era el lema de la CEPAL en los años 90. Se interesa más en el desarrollo de unas capacidades centradas en cómo hacer un uso más eficiente de las TIC, en el “desarrollo de competencias tecnológicas” y la preparación para los nuevos entornos laborales más que en la creación de capacidades del país para llegar a ser un jugador importante en el ámbito internacional, en una transformación digital que surja del desarrollo de esas “capacidades de innovación”[2].
El propio diagnóstico, que en términos generales aparece robusto, se centra más en señalar los problemas de acceso al uso de las nuevas tecnologías en materia de conectividad pero también en el desarrollo de las habilidades para su uso. Se resaltan en ese orden de ideas, aspectos como la velocidad de la conectividad, el uso de las TIC y de las tecnologías móviles, en los cuales el país muestra un importante retraso; la baja incorporación de las nuevas tecnologías en la gestión pública, la baja formación del capital humano que esté en capacidad de “insertarse en la economía digital”[3] (p. 572) y las diferencias sectoriales y territoriales, que, a juicio del documento, constituirían los escollos más significativos para insertarse en la economía del conocimiento. Aunado a ello, se encuentra una institucionalidad inadecuada que, de acuerdo con el documento, las entidades que actúan en el orden nacional (en total siete), “actúan sobre un mismo pilar (la regulación ex ante), lo que genera la ineficiencia institucional, inseguridad jurídica y desincentivos a la inversión privada” (DNP, 2019, 555).
Cerrar la brecha digital tanto entre las regiones como entre los diferentes sectores sociales es a todas luces un propósito loable y necesario. Pero el marcado énfasis en el lado del usuario de los servicios (tanto en la esfera privada como en la esfera pública) que eventualmente pueden ser provistos gracias al desarrollo de las nuevas tecnologías, resulta ser un enfoque con un mayor énfasis en el lado de la demanda que de la oferta. Y si bien este es un aspecto que no puede ser desestimado del todo, su enfoque puede ver limitado el propósito de hacer de la “transformación digital” el vector que pondría al país en la ruta hacia la sociedad del conocimiento.
¿Un camino incierto hacia un país innovador?
Ahora bien, los aspectos referentes a la innovación tecnológica no se agotan en este “pacto” y para ello se hace necesario tener en cuenta el pacto por el emprendimiento del capítulo II y el pacto por la ciencia, la tecnología y la innovación del capítulo V del documento de las Bases. El análisis que aquí haremos sobre ellos lo enfocaremos en su relación con este del pacto de la “transformación digital” y no serán objeto de un análisis más detallado en consecuencia.
En el capítulo II (literal B), se establece más claramente la necesidad de fortalecer el aparato productivo sobre la base de un fortalecimiento de la innovación y por tanto de la productividad de los factores, esto es tanto del capital como del trabajo, e incluso del uso del suelo agrícola. Como en el caso de la economía digital se señalan problemas de una pobre institucionalidad y una baja complejidad del aparato productivo nacional. Entre otros factores debido a la baja absorción tecnológica de las empresas y la pobre relación entre las entidades creadoras de conocimiento (léase sector académico) y el sector productivo. Este diagnóstico se amplía en más detalle en el capítulo V. Si bien aquí se señalan aspectos clave como el fortalecimiento de la articulación universidad-empresa, una modernización del sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación sobre la base de unas instituciones de una mejor coordinación institucional y una mejor estructuración de las entidades involucradas en la implementación de las políticas en la materia, y de una más fuerte inversión, no se ve una clara apuesta a una estructuración del sistema que efectivamente supere los escollos estructurales del sistema. Se le otorga al SENA que es una entidad de formación para el trabajo el papel de liderar y coordinar procesos de innovación conjuntamente con el Gobierno Nacional. Además el papel de este último, a excepción de una mención que se hace en el capítulo II, página 125, donde liderados por el Ministerio de Industria y Comercio (MinCIT), a través del programa iNNpulsa, el MinTIC y el SENA, se lidere un programa de Manufactura Inteligente, en lo fundamental el papel de las entidades gubernamentales radica fundamentalmente en la coordinación de las iniciativas, lo que en la literatura se conoce como el Estado Coordinador, y no la de un Estado de Desarrollo, que asume un papel más protagónico en el liderazgo de la transformación tecnológica de los países como ha sido el caso de las economías asiáticas. Es el caso de las economías de Taiwán y China, dos grandes jugadores en el desarrollo de las altas tecnologías, el primero habiendo creado esquemas de involucramiento del Estado en la creación del conocimiento creando espacios de laboratorios (Industrial Technology Research Institute), centros de desarrollo tecnológico (Parques científicos) e instituciones públicas de investigación (Academia Sinica), y en el caso del segundo, la Academia de Ciencias China está encargada de la investigación, el desarrollo de proyectos de alta tecnología, de investigación básica y de la formación y transferencia al sector real, a través, entre otros, de las zonas económicas especiales. En ambos casos un número importante de los ministerios están involucrados en los sistemas nacionales de ciencia y tecnología. Además de los clásicos de educación, industria y finanzas, están los del trabajo, los de salud, los del transporte e incluso el de defensa.
En ese orden de ideas, el papel asignado al MinTIC, una vez más, es el de ser un ente coordinador, en primer lugar, como promotor de un buen y eficiente uso de las nuevas tecnologías, y en un segundo nivel, como promotor de proyectos productivos de innovación, donde quizás el más importante y que merece ser subrayado es la creación del programa de Manufactura Inteligente. Si bien esto es congruente con la premisa arriba señalada, de hacer del “paradigma de la libertad económica” la base del emprendimiento, la experiencia de los países asiáticos como los arriba mencionados, han mostrado la importancia de un mayor involucramiento del Estado para lograr el salto tecnológico y una inserción en la economía del conocimiento más exitosa. En el caso de una economía como la de Taiwán, que además de sus avances tecnológicos, muestra índices de desigualdad cercanos al de los países escandinavos, y en el caso de China, haber sacado a más de 600 millones de personas de la pobreza.
Esas experiencias deberían servir para pensar cómo llevar a Colombia a un país con un ingreso nacional per cápita que supere los US$25.000. Para 2018, el PIB per cápita de Taiwán, según las estimaciones del FMI, es de US$25.977 y para China, que es un nuevo jugador en las grandes ligas siendo el país más poblado del planeta, es de US$10.088, mientras que el de Colombia es de US$6.581. Deflactado por el índice de Poder de Paridad Adquisitivo (PPA) el PIB p.c. para Taiwán llega a US$52.305 y el de China supera aún al de Colombia, siendo para el primero equivalente a US$18.066 y para el último, US$17.408.
De ahí que los problemas de institucionalidad, de construir una estructura institucional que contribuya a la “transformación digital” del país, debe conferirle al Estado, más aún en tratándose de un país con una pobre institucionalidad, y con un rezago significativo en la materia, reconocido en el diagnóstico mismo del documento, debe pasar por un involucramiento más decisivo por parte del Estado. Si el propósito fundamental es buscar una mejor inserción en la economía del conocimiento y a su vez, un impacto en el desarrollo social que amplíe las capacidades de los miembros de la sociedad.
Referencias bibliográficas
Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, pacto por la equidad, 2019.
Schwab, K. The Fourth Industrial Revolution, World Economic Forum, Ginebra, 2016.
Sen, A. Development as freedom, Anchor Books, 1999.
Ziegler, Rafael, Karanja, Benson H.K. and Dietsche, Christian. “Toilet Monuments: An
Investigation fro Innovation in Human Development.” Journal of Human Development and Capabilities, Vol. 14, Nº 3, 2013.
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Jorge Iván Bula-Escobar: Profesor Asociado, Escuela de Economía, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia
Foto obtenida de: Blog de Gesvin – WordPress.com
[1] Klaus Schwab define la 4a. revolución industrial como: “[…] la revolución digital… (que) [s]e caracteriza por una Internet más ubicua y móvil, por sensores más pequeños y potentes que se han vuelto más baratos, y por inteligencia artificial y aprendizaje automático […] En Alemania hay discusiones sobre (se hace referencia a) “Industria 4.0”” (WEF, 2016, 6, traducción libre).
[2] Precisamente lo que caracteriza la 4ª revolución industrial de acuerdo con Schwab, es el hecho de que están “[o]curriendo simultáneamente oleadas de nuevos avances en áreas que van desde la secuenciación de genes a la nanotecnología, desde las energías renovables a la computación cuántica. Es la fusión de estas tecnologías y su interacción a través de los dominios físicos, digitales y biológicos lo que hace que la cuarta revolución industrial sea fundamentalmente diferente de las revoluciones anteriores” (WEF, 2016, 8, traducción libre).
[3] Dicha inserción en la economía digital se entiende principalmente en tener la capacidad de manejar las nuevas tecnologías.
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