El resultado agregado de las variables fiscales
El gasto presupuestal es superior a los ingresos fiscales en 10.27 puntos porcentuales (pp) del PIB. Los ingresos fiscales recaudados por la DIAN, en 2017, ascendieron a $136.4 billones (15.08% del PIB), 0.39 pp del PIB más que en 2016. Por el lado del gasto, el Presupuesto General de la Nación tuvo una asignación definitiva de $229.3 billones (25.35% del PIB), con unos niveles de ejecución superiores al 90% a nivel agregado. El rezago presupuestal (Reservas más Cuentas por Pagar) fue de $18 billones (2% PIB) de los cuales el 52.67% corresponden a CxP.
Cuadro 1: Presupuesto General de la Nación 2017 (% PIB)
| INICIAL | DEFINITIVA | COMPROMISOS | OBLIGACIONES | PAGOS | RESERVAS | CXP | REZAGO | |
| SERVICIO DE LA DEUDA | 5,79 | 5,53 | 5,41 | 5,41 | 5,40 | 0,00 | 0,00 | 0,00 |
| DEUDA EXTERNA | 1,78 | 1,59 | 1,55 | 1,54 | 1,54 | 0,00 | – | 0,00 |
| AMORTIZACION | 0,94 | 0,87 | 0,85 | 0,85 | 0,85 | – | – | – |
| INTERESES | 0,84 | 0,72 | 0,70 | 0,70 | 0,70 | 0,00 | – | 0,00 |
| DEUDA INTERNA | 4,01 | 3,94 | 3,86 | 3,86 | 3,86 | – | 0,00 | 0,00 |
| AMORTIZACION | 1,69 | 1,89 | 1,89 | 1,89 | 1,89 | – | – | – |
| INTERESES | 2,32 | 2,04 | 1,98 | 1,98 | 1,97 | – | 0,00 | 0,00 |
| FUNCIONAMIENTO | 15,05 | 15,35 | 15,22 | 14,74 | 14,40 | 0,48 | 0,33 | 0,82 |
| GASTOS DE COMERCIALIZACIÓN Y PROD. | 0,16 | 0,18 | 0,17 | 0,16 | 0,15 | 0,01 | 0,02 | 0,02 |
| GASTOS DE PERSONAL | 3,07 | 3,10 | 3,06 | 3,06 | 3,00 | 0,00 | 0,06 | 0,06 |
| GASTOS GENERALES | 0,79 | 0,88 | 0,87 | 0,84 | 0,72 | 0,03 | 0,12 | 0,15 |
| TRANSFERENCIAS CORRIENTES | 10,95 | 11,10 | 11,02 | 10,58 | 10,47 | 0,45 | 0,11 | 0,56 |
| TRANSFERENCIAS DE CAPITAL | 0,08 | 0,09 | 0,09 | 0,09 | 0,08 | 0,00 | 0,01 | 0,01 |
| INVERSION | 3,96 | 4,47 | 4,38 | 3,92 | 3,20 | 0,46 | 0,72 | 1,18 |
| TOTAL GENERAL | 24,81 | 25,35 | 25,01 | 24,06 | 23,01 | 0,95 | 1,05 | 2,00 |
Fuente: SIIF. Cálculos propios.
El gasto primario (gasto total sin servicio de la deuda) superó en 4.74 pp los ingresos tributarios. Cuando al gasto presupuestal total se le descuentan las amortizaciones y el pago de intereses de la deuda, el denominado gasto primario, este valor asciende a $179.3 billones (19.82% del PIB) (Cuadro 1).
Con ello se pone en evidencia, una vez más, el problema financiero estructural de la Nación. Es una constante que el recaudo tributario del Gobierno Nacional no alcance a cubrir el gasto presupuestal primario (Gráficos 1 y 2). En otras palabras, la Nación tiene un resultado fiscal primario deficitario estructural. Tal situación es considerada como uno de los elementos de riesgo para la puesta en marcha de políticas públicas sociales requeridas para atender las demandas y compromisos con la ciudadanía, ya que reduce el margen de intervención del Gobierno.
 Gráfico 1. |
 Gráfico 2. |
 Gráfico 3. |
 Gráfico 4. |
| Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público | |
Entre los determinantes del saldo de deuda pública, como proporción del PIB (dt), se encuentran el resultado fiscal primario (rp); la tasa de interés interna (i), externa (i*), la tasa de crecimiento del tipo de cambio (δ), la inflación (π) y el crecimiento económico real (g) (Ecuación).
De acuerdo con esta ecuación, un resultado fiscal primario deficitario, ceteris paribus, implica un aumento del saldo de deuda pública.
Efectivamente, el resultado fiscal primario deficitario de 2017 conllevo a un aumento del saldo de deuda del Gobierno nacional en $34.8 billones al pasar de 377.1 billones en 2016 a 411.9 en 2017, pues el recaudo tributario no cubre completamente el presupuesto primario de gasto y mucho menos el presupuesto total (Cuadro 2, Gráficos 3 y 4).
| Cuadro 2. Saldos de deuda del GNC | |||||||
| (COP millones) | (USD millones) | ||||||
| Saldo a dic. | Interna | Externa | Total | Interna | Externa | Total | |
| 2001 | 44.235.677 | 41.742.137 | 85.977.815 | 19.307 | 18.219 | 37.526 | |
| 2002 | 53.401.028 | 51.577.034 | 104.978.062 | 18.640 | 18.004 | 36.644 | |
| 2003 | 60.949.782 | 56.810.880 | 117.760.661 | 21.939 | 20.449 | 42.387 | |
| 2004 | 68.632.099 | 53.355.003 | 121.987.103 | 28.719 | 22.327 | 51.046 | |
| 2005 | 88.455.668 | 47.625.680 | 136.081.348 | 38.725 | 20.850 | 59.575 | |
| 2006 | 94.398.596 | 52.613.001 | 147.011.597 | 42.165 | 23.501 | 65.666 | |
| 2007 | 99.061.898 | 47.652.802 | 146.714.700 | 49.168 | 23.652 | 72.820 | |
| 2008 | 108.713.710 | 54.593.059 | 163.306.769 | 48.455 | 24.333 | 72.788 | |
| 2009 | 125.639.747 | 59.694.422 | 185.334.169 | 61.461 | 29.201 | 90.662 | |
| 2010 | 143.534.231 | 59.306.055 | 202.840.286 | 74.993 | 30.986 | 105.978 | |
| 2011 | 150.713.296 | 63.980.292 | 214.693.588 | 77.579 | 32.934 | 110.513 | |
| 2012 | 156.770.237 | 59.519.175 | 216.289.411 | 88.659 | 33.660 | 122.320 | |
| 2013 | 180.640.182 | 68.719.144 | 249.359.326 | 93.750 | 35.664 | 129.414 | |
| 2014 | 200.098.698 | 89.767.232 | 289.865.930 | 83.637 | 37.521 | 121.158 | |
| 2015 | 211.609.270 | 129.590.464 | 341.199.733 | 67.189 | 41.147 | 108.336 | |
| 2016 | 243.015.612 | 134.069.787 | 377.085.399 | 80.986 | 44.679 | 125.665 | |
| 2017 | 269.333.788 | 142.552.124 | 411.885.912 | 90.259 | 47.772 | 138.031 | |
Fuente: SIIF. Cálculos propios.
La situación estructural del déficit fiscal primario del Gobierno nacional que conlleva aumentos en los niveles de deuda pública se configura y consolidada cada día más como principal variables de riesgo de la estabilidad macroeconómica, retroalimentada con los aumentos en los niveles de deuda externa que viene presentando el sector privado, que para finales de 20147 alcanzó una cifra aproximada a los 52 mil millones de dólares; con una tendencia al aumento desde hace ya varios años (Gráfico 5).
Fuente: Banco de la República.
La evolución económica
Los gastos del sector público aumentan la demanda agregada y los impuestos afectan el ingreso disponible. Es conocida la estrecha relación que existe entre los ingresos tributarios y el crecimiento económico (en muchos casos se supone una elasticidad unitaria); así como el impacto del consumo y la inversión pública en la demanda agregada. Por tal razón, no es despreciable la política fiscal como instrumento de política macroeconómica.
La economía colombiana en 2017 creció un 1.8% al pasar de $542.1 billones de pesos en 2016 a $551.7 billones en 2017[1]. Entre las ramas de actividad económica que contribuyeron positivamente a dicho incremento se encuentran, en su orden: i) Establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas; ii) Actividades de servicios sociales, comunales y personales; iii) Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca; iv) Comercio, reparación, restaurantes y hoteles; v) Suministro de electricidad, gas y agua. Los sectores que impactaron negativamente el crecimiento agregado estuvieron: (i) Explotación de minas y canteras; ii) la industria manufacturera; iii) Construcción; y, iv) Transporte, almacenamiento y comunicaciones (Gráfico 6).
Fuente: Cuentas Nacionales DANE. Cálculos propios.
Al interior de cada una de las grandes ramas se observa lo siguiente:
El valor agregado de los establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas creció al más del doble del valor agregado nacional (3.82% vs. 1.54%). Los tres subsectores de esta gran rama contribuyeron positivamente y, en su orden, tal contribución la explica en un 53,3% la intermediación financiera; 27.4% las actividades inmobiliarias y alquiler de vivienda; y, finalmente, el restante 19.3%, las actividades empresariales y de alquiler.
El crecimiento del valor agregado de las actividades de servicios sociales, comunales y personales lo explica en lo fundamental la intervención del sector público en el sector. El crecimiento económico de esta gran rama fue de más del doble del de la economía (3.44% vs. 1.54%). Al calcular la contribución de cada uno de los subsectores que lo componen, el 67% lo explica la “Administración pública y defensa; seguridad social de afiliación obligatoria; y la educación de no mercado”; el 16.8% los “Servicios sociales y de salud de mercado”; el 6.9% la “educación de mercado”; el 5.2% “las actividades asociativas no clasificadas previamente, esparcimiento, culturales, deportivas y otras actividades de servicio de mercado y no mercado”; y, el restante 4.1% los “Hogares privados con servicio doméstico”.
El sector de agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca creció el triple que la economía (4.92% vs. 1.54%). Contrario a lo sucedido en las dos ramas anteriores, no todos los subsectores aportaron a tal crecimiento. Entre los subsectores no aportantes se encuentran los cultivos de café y, la Silvicultura, extracción de madera y pesca que presentaron tasas negativas de crecimiento del 1.71% y del 3.49%, respectivamente. Entre tanto, el valor agregado del cultivo de otros productos agrícolas y la producción pecuaria y caza tuvieron crecimientos del 8.07% y del 4.14%, respectivamente.
El crecimiento del valor agregado del sector comercio, reparación, restaurantes y hoteles fue inferior al de la economía (1.19% vs. 1.54%), el cual lo explica, en lo fundamental, el comercio (52.2%); los hoteles, bares y restaurantes (31.5%) y, el restante, 16.5% el mantenimiento y reparación de vehículos y enseres.
Todos los subsectores del agregado sectorial de suministro de electricidad, gas y agua tuvieron un aumento en su valor agregado. El crecimiento del sector se explica por el comportamiento del subsector de Generación, captación y distribución de energía eléctrica (54.5%); seguido por el de Captación, depuración y distribución de agua (38.0%) y Gas Domiciliario (7.5%).
El crecimiento del sector minero fue -3.59%. Los cuatro subsectores tuvieron descensos en su valor agregado (Gráfico 7). Ahora bien, dado lo anterior y la participación de cada uno de ellos, la contribución a la caída recae en un 70% en la Extracción de petróleo crudo, gas natural y minerales de uranio y torio.
Fuente: Cuentas Nacionales DANE. Cálculos propios.
La industria manufacturera durante buena parte del 2017 tuvo dificultades. En 7 de los 12 meses del año, el crecimiento de la producción real fue negativo y, en 11 de los 12 meses, el empleo (Gráfico 8). De los 24 subsectores, en 16 de ellos el crecimiento del valor agregado fue negativo (Gráfico 9).
Finalmente, el decrecimiento del sector de la construcción (0.75%) lo explica la caída que tuvo el subsector de “Construcción de edificaciones completas y de partes de edificaciones y, acondicionamiento de edificaciones” (-10.44%) pues el subsector de “Construcción de obras de ingeniería civil” fue positivo (7.12%).
Fuente: DANE. Cálculos propios.
Fuente: Cuentas Nacionales DANE. Cálculos propios.
El anterior análisis de contribución al crecimiento permite determinar cuáles son los sectores aportantes y cuáles no, en 2017 respecto a 2016. Una conclusión, para el corto plazo, es que muchos de estos sectores aportantes pueden contribuir en alguna medida al bienestar de la población (vía ingresos) dado su impacto redistributivo gracias a la composición orgánica del capital de su función de producción; y/o una posible concentración de la riqueza si la captura de esos beneficios se concentra, en lo fundamental, en los dueños del capital (activos financieros, tierras, entre otros).
¿La coyuntura del 2016-2017 es reflejo de un cambio estructural en la economía? Para aproximarnos a la respuesta, se calcula la contribución al crecimiento de cada una de las grandes ramas de la economía para cada uno de los años correspondientes al periodo 2013-2017, respecto a 2002 (Gráfico 10).
Fuente: Cuentas Nacionales DANE. Cálculos propios.
Lo que se observa es un fortalecimiento del sector financiero y repunte de los servicios sociales, como del sector agropecuario; así como el desplome del sector minero (minería e hidrocarburos). Sectores generadores de empleo como el comercio, la construcción y la industria manufacturera presentan o un estancamiento o una leve reducción de su contribución.
Así pues, cada una de estas situaciones, parece estar más asociadas al comportamiento coyuntural de ciertos fundamentales macroeconómicos como el tipo de cambio, la tasa de interés, la inflación, el precio internacional de los commodities, entre otros, que ha cambios estructurales en el modelo de crecimiento.
En suma, el comportamiento agregado, como intersectorial, no han favorecido el comportamiento fiscal de la Nación, consolidándose el problema financiero de la nación como una de las principales variables de inestabilidad macroeconómica. La desaceleración de muchos de los subsectores como la mediocridad de los niveles de crecimiento en otros, conllevó a cierto estancamiento del recaudo fiscal que, aunado a la inercia presupuestal del gasto, da como resultado una política fiscal deficitaria.
JORGE ENRIQUE ESPITIA
NOTAS
[1] Las unidades monetarias corresponden a pesos constantes del año 2005.
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